党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出，加快发展现代服务业，推动现代服务业同先进制造业、现代农业深度融合，推进服务业数字化。站在“两个一百年”的历史交汇点上，在统筹考虑“十四五”发展目标与2035 年远景目标的基础上，需厘清“十四五”期间服务业发展面临的新变化和新趋势，并据此对未来五年服务业发展的主要任务和政策思路进行谋划。

 

一、准确把握“十四五”期间服务业发展的新趋势
 

随着经济发展的阶段性转换，我国经济社会发展正经历一系列不同于以往的深刻调整，对于服务业发展而言，面临很多新的发展机遇，产业融合、技术创新和数字经济发展、消费结构升级都是当前和未来五年中国服务业增长的主要动力。

 

首先，服务业与其他产业深度融合的趋势，使得生产性服务业发展面临诸多挑战。随着科学技术的发展，生产性服务业与制造业的工作内涵具有了越来越多的相似性。智能制造不断发展和企业对价值共创的日益重视，使得制造企业中越来越多的岗位并不直接参加生产活动，而是为制造过程提供服务，包括管理、商业和金融业务、销售相关服务、行政支持、法律及会计、计算机和数学相关服务、研发设计和工程技术等岗位。美国国际贸易委员会（USITC）数据显示，2012 年，美国制造企业中从事生产性服务业的岗位大约占到 1/3，在计算机及电器相关行业，这个比例更高；技术进步已经使得制造业和服务业之间的产业界限日益模糊。进入工业 4.0 阶段，制造业面向市场提供的更多是产品全生命周期价值最大化的整体解决方案，即实物产品与全面服务产品的“泛产品”综合体。基于分工协同的价值链分割与整合，使得生产性服务业融合至制造业发展的各个环节，数字技术渗透到制造业价值创造的全过程，制造业和服务业深度融合将成为常态。加之我国制造企业大而全、小而全的现象较为严重，部分生产性服务在制造企业内部自我循环，未能剥离出来成为社会性的服务业，制造业和服务业你中有我、我中有你的情况就更为普遍。目前，全球制造业所处的经济和社会环境正在发生深刻变化，发展的不确定性明显上升，技术和知识发展对经济增长方式带来根本变革，有形产品或无形服务的价值创造将更多地取决于服务要素的投入力度。然而我们也应清醒地认识到，支撑我国制造强国建设的生产性服务业整体水平不高，标准、计量等国家质量基础设施从数量和质量上看，同产业高质量发展的要求还有较大差距，表现在检验检测和认证认可领域，检测设备依赖进口、检测结果缺乏公信力、检测数据无法互认、社会资源无法有效共享等问题较为突出。作为全球唯一的一个拥有完整工业体系的国家，本土工业软件市场规模仅占全球的 5.73%；我国工业软件基本依赖进口，研发设计类软件国产化率不到 10%，中低端生产管控类软件国产化率仅为 50%，高端生产管控类软件的国产化率只有不到 30%A，威胁产业体系安全。

 

其次，服务业 4.0 时代的来临，为服务业的智能化发展拓展了想象空间。过去的几十年中，我们已经见证了服务业从手动服务的 1.0 时代发展到有效利用互联网支持服务的 2.0 时代，再到由移动和云技术支持更高连接性的自助服务 3.0 时代。未来，随着新兴技术特别是大数据、人工智能、物联网、认知计算、增强现实和人机协作的发展，服务企业将改变传统交付服务的方式，由新兴技术和产品服务化的融合向“无缝服务”演进，通过多种渠道和共享的开放式基础架构提供以主动、无摩擦、共情、端到端为特征的智能化服务，即服务业 4.0 时代。具体而言，在主动服务方面，以往服务企业在应用技术提高运营效率和提高客户满意度方面远落后于制造企业；以电信服务为例，根据波士顿咨询公司（BCG）的调查，电信是效率最低的服务行业之一，多达 50% 的基础成本被浪费掉了。为了提高满意度并减轻呼叫中心的压力，电信服务企业可以通过对传感器收集的数据进行挖掘和分析，实现对设备的远程监控和故障检测，从而在最大程度减少服务成本和停机时间的基础上，实现从通过远程服务中心提供服务到无缝的全渠道体验的过渡。在无摩擦服务方面，适应消费者对于服务交互简单、直观、主动和个性化的需求，未来的服务将向着能够实时访问多个服务提供商，并跨多个渠道进行无缝交互的方向发展。在共情服务方面，人工智能在服务领域的广泛使用，意味着服务业将向更多共情和认知的方向发展。零售、金融和物流是大量利用人工智能的三个行业。在零售领域，人工智能已用于个性化推荐，执行店铺和人群分析以及管理定价；在物流领域，人工智能可用于管理库存，优化分销路线、任务分配、调度和运输；在金融领域，人工智能已经应用于身份认证和验证、银行交易和支付等领域。在一些服务领域，AI 助手正在接受培训，以更好地检测和理解消费者的情绪，分析情绪和情感以便更好地与客户建立联系，并在客户服务方面做出更快的响应。在端到端服务方面，各种应用程序中使用的多云组件服务以及应用程序编程接口（API），以及基于云原生架构的技术生态系统使得服务企业可从一流的提供商处获得组件服务，或为外部各方提供新服务，从而形成一个能够按需提供服务的动态的供应商和外包合作伙伴网络。这意味着服务组织可以变得更加敏捷和灵活，可以访问更广泛的资源生态系统，并更快地交付新服务。而且在服务领域，通过从无线接入网（RAN）到核心网完全实现虚拟化，可以摆脱对专用硬件和传统基础设施的依赖，使网络和服务提供实现端到端自动化；而通过采用多接入边缘计算（MEC），把类似服务器的设备放在更靠近网络边缘的地方，则意味着更快的速度、几乎无延迟的应用和丰富的媒体内容。

 

最后，收入和人口结构变化引致的消费结构升级，对服务业的质量和品质提出了更高要求。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确指出，应坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整的内需体系，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求。畅通国内大循环、增加需求的内生动力，应紧紧围绕居民消费升级趋势展开。随着经济社会不断发展，中国中等收入群体日益壮大，2015 年已接近 3.3 亿人，预计 2030 年将超过 10.4 亿人；新生代年轻人尽管总量略有减少，但到 2030 年仍将在 2 亿人以上。这两大群体的消费结构正由商品消费向更多的服务消费过渡，对于服务体验及质量提出了越来越高的要求。加之老龄化进程的加快，低龄老年人更加重视生命和生活质量，对新型服务消费的接受能力也较强。在这样的大背景下，人们的消费观念和消费方式出现了个性化、体验化、社交化和价值化等新的特征和趋势，发展型、享受型的服务消费支出有望快速增长，品质消费将成为未来服务消费的重要方向。而新技术在服务领域的广泛应用，也有望在增加服务的复杂性和 IT 密集度的同时，显著提升服务业的质量和服务效率。典型工业化国家和地区的发展经验表明，服务消费占整个消费支出的比重与人均 GDP 呈现显著的正相关关系；与典型工业化国家和地区相比，中国在相同发展阶段的服务消费支出比重相对偏低，未来还有很大潜力可以释放。

 

二、着眼发展趋势，厘清“十四五”服务业发展的重点任务

 

“十四五”时期是我国全面建设社会主义现代化强国新征程的重要开端，是我国第二个百年奋斗目标的重要时期、实施创新强国阶段的开局时期、加快形成双循环新发展格局的关键时期。根据“十四五”时期服务业发展的新环境和新趋势，服务业发展应以深入贯彻落实新发展理念为主题，以推动构建现代产业体系和经济体系优化升级为主线，加快实施服务业融合发展和创新驱动战略，不断推动服务业数字化、品质化转型，积极培育新的增长动力，进一步推进服务业的高质量发展。

 

首先，应抓住新一轮科技革命和产业变革所带来的服务业深度融合的重大变革机遇，以用户需求为导向，从促进科技渗透和两业融合入手，形成服务业与各行业深度融合、互促共进的新局面。一方面，依托科技服务推动服务业与农业、工业、社会、文化在更高水平与更高层次上有机融合，大力构建适应产业间融合协同的生态。以产业升级需求为导向，培育发展工业设计、研究开发、检验检测、认证认可、技术转移、科技咨询等专业科技服务和综合科技服务业，发展壮大高技术服务业，推动生产性服务业专业化、高端化发展，提升产业体系整体素质和竞争力。大力发展工业软件产业，引导工程经验代码化；依托协会、联盟搭建行业云平台和行业大数据应用平台，形成多方参与的可持续发展机制，实现资源共享、数据互认。推动工业互联网创新发展应用，引导企业针对生产全流程向智能化生产、网络化协同等模式转变。另一方面，应推动生产性服务业与制造业跨界融合，引导制造业服务化、服务业制造化、服务外包、智能制造等模式驱动的全产业链创新，培育发展两业融合新业态新模式，实现制造业和服务业耦合共生、协同共进。鼓励有条件、有实力的制造企业与服务企业突破边界，搭建创业孵化平台和协同创新平台，并与中小企业建立协同创新的产业生态环境。以智能制造系统集成和行业综合集成解决方案为重点，推动行业综合解决方案向服务化、平台化与智能化方向转型。在一些产业基础较好、创新要素集聚的地区，重点打造一批制造业和服务业融合的平台和载体，提升集群内部两业融合协同水平。着眼于构建两业融合的生态体系，从生产要素、行业、区域、空间和制度等方面采取措施，形成制造企业、制造服务企业、新兴技术服务机构与各级政府协同发展、良性互动的产业生态系统。

 

其次，应把握新技术向新服务转化的大趋势，加快实施创新驱动发展战略，以数据为关键生产要素，推动数字技术与服务业深度融合，培育新模式、新业态，着力推动服务理念、商业模式和服务技术创新，培育服务创新主体，促进服务业结构优化和效率提升。一方面，应以市场需求为依托，以新一代信息技术在服务领域的创新应用为基础，推动服务与技术的深度融合和迭代创新。大力发展供应链管理、企业流程再造和精益服务，加快由单一服务环节向提供全过程服务转变，由提供一般服务向多层次、综合性服务转变。打破垂直分布的产业链及价值链，推动交叉领域多点突破、融合互动和跨界发展。另一方面，应培育服务创新主体，推动商业模式创新。鼓励服务提供商采用生态系统方法，为客户提供全渠道、端到端和无缝的服务体验。支持服务企业利用大数据分析和人工智能技术开展用户消费行为分析，提升精准营销、精细服务水平；引导企业从被动服务转向主动服务。适应消费结构升级，鼓励服务企业开展沉浸式体验服务、无人服务、定制服务，推动形成多层次的服务市场；支持利用 AI 技术开发虚拟服务平台，全方位提升服务能力和用户体验。引导服务企业利用高新技术优化组织结构、再造业务流程，提升跨平台、跨场景综合服务能力。鼓励服务企业利用 XaaS 构建基于自身价值链的服务提供商生态系统。在整体解决方案、技术服务运营、内容提供和定制服务领域重点培育一批服务企业，带动服务业新领域的拓展和新业态的成长。

 

最后，应围绕营造有利于服务业品质化发展的市场环境、法治环境和文化环境，在持续扩大优质服务供给规模的基础上，完善国家质量基础设施，发挥标准引领作用，提高服务供给体系的质量和品质，增加品牌对服务业发展的贡献度，进一步夯实服务业高质量发展的基础。第一，围绕提升产业竞争力和民生福祉，合理规划服务业标准化体系布局，完善标准化法制、体制和机制。创新评价技术，加强认证认可体系建设。健全服务质量治理与促进体系，推广优质服务承诺标志与管理制度，建立企业服务标准自我声明公开和监督制度。健全涉及人身健康与财产安全的关键标准制修订、服务检验和质量监管。组织开展服务行业数字化相关标准制定，形成对行业数字化转型的路径指导。整合优化全国服务标准信息网络平台，加大标准实施、监督和服务力度，提高标准化效益，推进服务业规范化、标准化，提升服务质量水平。第二，应培育形成以质量取胜、优胜劣汰、激励相容的良性发展机制。健全消费者维权机制、畅通投诉举报渠道、降低维权成本。完善服务业质量协同处理机制，建设服务质量风险监测机制，鼓励第三方服务质量调查。重视构建信用信息共享机制，积极运用大数据技术为征信体系提供多方面的信息来源。加强服务质量诚信制度建设，推行从业机构信息公示和公开承诺制度，建设服务企业及从业人员诚信档案并推动信息共享，引导行业组织开展诚信自律等行业信用建设。第三，推动服务业品牌化建设。引入第三方评价机制，制定“中国服务”系列标准，推进企业自愿认证试点。在各行业培育现代服务业和新兴服务业品牌，围绕“中国服务”品牌建设，大力推进增品种、提品质、创品牌专项行动。强化质量责任意识，鼓励服务企业将服务质量作为立业之本；开展服务品牌培育试点、示范工作，鼓励服务企业建立品牌培育管理体系。

 

三、顺应发展要求，深化服务业体制机制改革

 

“十四五”期间，应从推进结构性改革和完善政策支持体系两方面入手，培育壮大服务业新动能，促进服务业发展扩量增质。

 

1. 持续放宽市场准入，进一步破除隐性壁垒

 

消除体制机制约束和障碍，促进服务业有序开放和公平竞争。探索通过负面清单方式建立健全公开透明、平等规范的准入制度，由准入管理职能向促进职能、事后管理职能等转变；清理整顿各项涉及行业许可的规章和规范性文件，规范审批许可行为，避免出现准入后的“弹簧门”和“玻璃门”问题。加快垄断性行业改革，特别是在自然垄断行业的可竞争环节引入竞争机制。以打破垄断为重点推进服务业市场对内开放，生活性服务业领域对社会资本全面放开市场准入；非基本公共服务领域如文化、健康、教育、医疗、养老等对社会资本全面放开市场准入，基本公共服务领域以扩大竞争倒逼品质提升；生产性服务业领域如融资租赁、商务咨询、检验检测、信息技术、研发设计、电子商务、第三方物流、节能环保服务等全面放开市场准入，取消不合理的经营范围限制；进一步放宽融合性服务市场对内对外行业准入。彻底打破服务业的地方保护和市场分割，对本地和外地企业一视同仁；把国有民营平等对待的政策落到实处，清理地方政府对民营服务企业在资质、经验、人员等方面设置的隐形门槛和歧视性政策，建立全国统一开放、竞争有序的市场体系。

 

2. 创新监管方式，推动多利益相关方协同共治

 

按照“鼓励创新、包容审慎”的原则，发展与监管并重，加强分类指导，创新监管模式。树立依法依规、独立专业、程序透明、结果公开的现代监管理念，推动监管方式由按行业归属监管向功能性监管转变、由具体事项的细则式监管向事先设置安全阀及红线的触发式监管转变、由分散多头监管向综合协同监管转变、由行政主导监管向依法多元监管转变。推动部门间资源共享、信息互通，促进跨部门跨行业主管部门的联合协同共治，推进服务业跨界融合监管的信息互换、监管互认、执法互助。顺应服务业数字化发展趋势，着力转变监管理念，构建数字化治理体系模式，以信息和技术为政府的监管赋能。平衡规模效应和竞争效应之间的关系，合理制定相关产业政策，为产业高质量发展提供可竞争的市场环境。充分发挥信用体系的约束作用、行业组织的自律作用和消费者组织及社会舆论的监督作用，推动社会共治。

 

3. 总结推广改革试点经验，构建公平竞争的市场环境

 

加强对服务业综合改革试点普遍性和共性问题的协调，提出加快开展国家服务业综合改革试点的政策意见，支持在试点区域推广国家在特殊区域开展改革试点的成功经验，复制在特殊区域的试点政策。支持试点地区率先承接当前在自贸区以及各专项改革试点区的改革创新举措，形成一批支持国家服务业综合改革试点的具体措施，先行先试突破服务业体制机制瓶颈，树立一批全国服务业发展改革的示范区域。由国家发展改革委牵头，对现有服务业优惠政策进行梳理，为服务业发展营造公平规范的市场环境；完善试点城市的管理体制，最大限度下放权力，给予试点城市在国土、投融资、工商、财税等发展要素方面更大的管理权限，拓宽改革创新空间。进一步深化服务业统计改革创新，研究制定“一张表”的统计机制，从制度源头上解决服务业统计“错统”“漏统”等问题；加强对新兴服务业统计制度的研究和实施，完善信息服务、服务贸易、大健康、专业服务等新兴服务业指标设置及统计体系，做到应统尽统、科学规范，真实反映、科学评价服务业新业态、新模式企业的经济社会贡献；支持利用多渠道多来源大数据对服务业总体规模、行业结构、区域分布、经济效益等进行实时追踪和综合研判，及时开展服务业及各重点行业形势分析和预测预警。落实大数据法律监管，积极出台保护数据隐私及信息安全的措施，明确数据安全的保护范围、主体、责任和措施，确保涉及国家利益、社会安全、商业秘密、个人隐私等信息受到合理保护。

 

4. 强化要素支撑，夯实服务业高质量发展的政策基础

 

一是提高技术支撑保障。加强前瞻性基础研究，增加源头技术供给，鼓励支持 5G、云计算、边缘计算、大数据、区块链、人工智能等技术在服务业落地应用，形成基于云的低成本数字化解决方案供给能力，降低企业转型壁垒。二是加大对服务业供给侧数字化财政支持力度，对企业上云、数字化设备/ 服务购买等进行补贴，提高数字化转型资金保障，精准解决中小企业资金短缺难题。三是推进政务数据整合与开放共享，大力推进公共信息资源开放试点建设。制定公开标准和技术规范，落实数据开放和维护责任，稳步推动公共数据资源开放共享。加快各相关领域数据资源的开发利用，引导企业合法合规开展数据资产流通。四是在公共治理中购买数字化服务，加快培育数字化人才。通过政府购买服务、开放政府资源等为服务业数字化转型提供新的应用场景。强化基层社区就业人员数字化赋能，开设线上线下结合课程，提高服务从业人员的数字化技能。

 

 

（原标题：刘奕：“十四五”时期 我国服务业发展的新变化和新趋势）