“十四五”时期是我国由全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期，是实现第一个百年奋斗目标之后、乘势而上向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。深入研究“十四五”时期我国城市发展面临的新变化与新挑战，对于探索新时代具有中国特色的新型城镇化道路和城市发展模式，具有全局而深远的战略意义。

 

一、突发公共卫生事件与韧性城市建设

 

城市与瘟疫之间的抗争几乎贯穿于绝大部分人类社会发展史。以本世纪以来两次具有代表性的突发公共卫生事件 SARS 和甲型 H1N1 流感为例，京沪津渝四大直辖市的确诊病例分别占到中国内地确诊病例的 47.5% 和 37.4%。2020 年以来，新冠肺炎疫情对全球经济和城市体系造成了巨大冲击，其后续演变和影响的程度、范围仍有很大不确定性。在新冠肺炎疫情的冲击之下，拥有丰富医疗教育资源、常住人口超过1100万的武汉市封城时间长达76天之久。从疫情暴发和全球蔓延形势来看，人口规模越大、建设密度越高的城市，疫情的传播速度和控制难度也明显高于其他中小城市，再次引发了国内外关于城市发展与安全、公民健康与福祉的反思与讨论。

 

为应对突发公共卫生事件带来的风险与挑战，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中，首次明确将韧性城市纳入国家发展战略规划，将“提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控”作为重点内容。与此同时，北京、上海等城市先后将韧性城市理念纳入城市发展总体规划。综合来看，韧性城市是一项复杂的系统工程，包括城市抵御灾害的承受力、受到灾害后的恢复能力以及对灾害发生的适应能力，涉及城市经济、社会、生态、制度、基础设施、治理模式等诸多方面。随着城市高质量发展理念的深入推进，关于有序降低人口与建筑密度、应对突发公共卫生事件、统筹应急救灾物资储备、保持社交距离、做到平疫结合等韧性城市建设和发展理念，逐渐成为城市规划和政府决策需要关注的重点。

 

 

2019 年末，我国常住人口城镇化率已达 60.60%，户籍人口城镇化率仅为44.38%。两种口径上的城镇化率差异主要来自于大量游离在城乡之间的“半城镇化”人口，他们户籍仍在农村却身在城市工作生活，长期处于城市的边缘、产业的边缘和体制的边缘，是当前新型城镇化所必须重点关注的群体。从目前新型城镇化推进的速度来看，城区常住人口 300 万以下的城市已经全面取消了落户限制，城区常住人口在 300 万 ~500 万之间的大城市落户条件正全面放宽，而实际承载流动人口更多、落户意愿更强烈的 500 万以上人口的超大特大城市，才是我国当前户籍制度改革的难点和重点。因此，加快推进以人为核心的新型城镇化、实施更加全面的户籍制度改革，加快农业转移人口市民化，仍是“十四五”时期我国发展改革领域的一项重要攻坚任务。

 

我国当前城镇化进程的另一个突出问题就是外延式扩张大于内涵式增长。长期以来，地方政府推行的外延式、增量式、扩张式的城镇化模式，导致我国城市 建成区面积的增长速度要远高于常住人口的增长速度。伴随着资源环境压力和地方政府财政压力的日趋上升，城市建成区面积的大规模扩张已接近尾声，传统的粗放型城镇化模式已难以为继，而城市更新、棚户区改造、城中村建设等内涵式发展模式，正逐步成为城市空间优化的重要抓手。“十四五”规划建议首次明确提出“实施城市更新行动”“加快推进城镇老旧小区改造和社区建设”，为优化城市开发建设模式、推进新型城镇化指明了前进方向。在新的发展阶段，如何通过城市更新推动空间优化、产业升级、功能重塑和品质提升，满足人民群众对美好生活的向往，将是“十四五”时期城市高质量发展的重要内容。

 

 

改革开放以来，我国城镇化率不断提高、空间集聚不断加速，城市体系渐趋稳定，但在城市发展进程中也逐步出现了“两极化”倾向。一方面，资源要素日益向全国性和区域性中心城市集聚，中心城市规模迅速膨胀、城市拥挤和高房价等负面效应凸显。另一方面，部分中小城市和小城镇由于集聚效应不足，难以吸引产业和人口流入，城市之间的“马太效应”日趋扩大。以京津冀地区为例，北京、天津由于人口膨胀而面临交通拥堵、房价高企等“大城市病”，但在河北省的部分市县则长期面临发展困境，出现“环京津贫困带”，这也成为国家层面高度重视京津冀协同发展的重要现实背景。如何推动不同规模城市协调发展，有效解决“大城市病”以及部分中小城市集聚不足的困境，是我国城镇化推进和城市体系建设中面临的重要难题。

 

城市群是推进城镇化快速发展的主体形态，也是区域重点开发及区域协调发展的主要形式。城市群的发展不仅能够形成合理的区域发展格局，而且能够健全区域协调互动机制，并且从政策层面上超越了长期以来“优先发展大城市还是中小城市”的城镇化路线之争。“十四五”规划建议指出，要“优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈”“加快城市群和都市圈轨道交通网络化”“推进京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展”。如何健全区域协调发展体制机制，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间布局和支撑体系，将是“十四五”时期进一步完善我国城市和区域经济发展战略的重点任务。

 

 

房地产是关系国计民生的重要部门，具有“牵一发而动全身”的特点。在过去十多年来房地产市场的高速扩张时期，由于行业利润率高、资金回笼速度快，房地产业在投资上很容易出现“潮涌现象”，即众多房地产开发投资像潮水一样，一波接着一波涌向房地产业。在“涨潮”之时，企业对其所作出的房地产投资选择都抱有很高的回报预期，城市政府出于政绩和土地出让金考虑给予相关政策支持，金融机构也在“羊群行为”的影响之下乐意对其融资，各类购房群体也会倾尽几代人的储蓄踊跃购房。伴随着我国房地产及相关部门的高速扩张，大量的非房地产企业将巨额资金投入到了房地产中，同时也引发了经济“脱实向虚”和国民经济房地产化的突出问题。

 

在近年来房地产市场短期调控与长效机制建设并重的大背景下，投资投机型住房需求得到有效抑制，住房的自住属性和“稳地价、稳房价、稳预期”的政策基调不断得到强化。但由于我国目前城镇化和人口结构影响仍将持续，二孩政策的滞后影响开始显现，存量住房的房屋质量和舒适度有很大提升空间，重点城市的房地产市场供需矛盾还将持续存在。“十四五”规划建议也明确提出，要“推动金融、房地产同实体经济均衡发展”“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，租购并举、因城施策，促进房地产市场平稳健康发展”。因此，进一步落实和完善房地产市场调控的长效机制，有选择性地采用财税政策、货币金融政策、宏观审慎政策、行政政策、土地政策和住房保障政策来熨平房地产市场周期性波动，将是“十四五”时期房地产市场调控与长效机制建设的重要内容。

 

（原标题：李超：“十四五”时期中国城市发展面临的新变化与新挑战）