在当前和今后一个时期，我国发展环境面临深刻复杂变化，此时“保持战略定力”，“办好自己的事”，才能“在危机中育先机，于变局中开新局”。财政是国家治理的基础和重要支柱，税收的基本功能是为各项公共事务融资，可以说是基础的基础。“十四五”时期是第二个百年奋斗目标第一阶段的开局五年，这五年中进一步完善现代税收制度，切实发挥税收功能作用，将为2035 年基本实现社会主义现代化和到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国奠定坚实基础。为此，我们要深刻认识“我国社会主要矛盾变化带来的新特征新要求”和“错综复杂的国际环境带来的新矛盾新挑战”，结合“十四五”时期税制改革的主要任务，做好理论和应用研究工作。

 

 

从外部环境看，当前全球化进程遭遇曲折，尤其是 2018 年以来，以美国为首的西方国家采取明显的对华遏制战略，加之受到新冠肺炎疫情的冲击，传统“两头在外”的国际大循环动能明显减弱；从内部发展看，随着中国经济步入高质量发展阶段，持续多年的高速经济增长已经放缓，老龄化社会到来和环境保护要求提高，支撑传统发展模式的低成本优势难以持续。通过深化各项改革，增加居民可支配收入、优化收入分配结构，带动扩大国内消费需求，将为国民经济持续增长注入新动力。

 

基于上述背景，“十四五”时期我国经济社会发展战略面临重大转型。一是由外需和投资拉动的外向型发展模式向以扩大内需为战略基点的新发展格局转型，二是由城乡分割的二元经济社会发展模式向以工补农、城乡一体化方向转型，三是由以经济发展为中心的战略向以人为中心的发展战略转型。终极目标是要通过经济社会的充分、平衡发展，更好地满足人民日益增长的美好生活需要，这决定了未来经济社会政策将更加注重公平、可持续和安全发展。

 

扩大内需要求在做大经济蛋糕的同时，使收入分配更加公平合理，着眼点是要提高低收入群体收入（“提低”），扩大中等收入群体（“扩中”），以促进国内居民消费。“提低”要求完善再分配体制，加大税收、社会、转移支付等调节力度，特别是要建立农村低收入人口和欠发达地区帮扶机制，并逐步建立解决相对贫困问题的长效机制。“扩中”则要求促进城乡融合，实现农业转移人口市民化。应以城镇常住人口基本公共服务均等化为切入口，最终推动以人为核心的新型城镇化。在各项公共服务中，教育机会公平和社会保障公平是重中之重；疫情之后，公共卫生安全的重要性凸显，中央提出要坚持“基本医疗卫生事业的公益属性”，建立稳定的公共卫生事业投入机制，完善全民健身公共服务体系。内外部环境变化及发展战略转型，对“十四五”时期政府财政支出的规模提出更高要求，意味着财政压力持续升高将成为“十四五”时期中国政府必须面对的新常态。

 

 

中国现行税收制度的基本架构奠定于 1994 年税制改革，此后的 1/4 世纪里，中国初步建立了与社会主义市场经济要求相适应的现代税制。现行税制具有三大特征：第一，它是在中国工业化进程中形成的、与传统工业化社会相适应的税收制度，意味着它需要适应数字时代和工业化进程的新变化而进行调整；第二，它是在中国城乡二元经济背景下，依靠投资和外需拉动的传统经济发展战略形成的税收制度，意味着它在促进国内消费和收入再分配方面先天不足；第三，它是作为后发国家在实现赶超过程中形成的税制，意味着它以传统制造业增加值为其主要税源，以企业为主要课税单位，对自然人所得、利润、利得和财产的课税经验不足。

 

过去 25 年来，中国和世界都发生了巨变，内外部环境变化和发展战略转型的最大挑战，是现代税收国家能否维持财政可持续和健康发展。叠加全球化和数字时代的新变化对税基和国家征税能力的消极影响，传统税制应对新旧财政压力的能力将经受前所未有的挑战。
 

首先，传统税基遭遇大幅挤压。在新一轮技术革命引导下，数字经济方兴未艾，实体经济数字化进程加速发展，这既增加了传统税基的隐匿性，也削弱了传统征税原则的适用性。国际税收领域，多年来各主权国家致力于协作解决的双重征税问题的重要性已被双重不征税问题所取代，由此可见一斑。上述情形使现行税制的基础发生动摇，税基在各国竞争中遭到侵蚀，而新税制的未来还不清晰，持续增加的财政压力又要求一个稳定的宽税基税制为其提供支持，各国税制均需对以上变化做好充分准备。

 

其次，税率提升的潜在空间受限。历史上，各国面对与日俱增的财政压力，要么谋求在现行税制框架内扩大税基、提升税率，或二者兼而有之，要么以更适宜的新税制取代旧税制。而在当今世界，全球化的进展使现行税制能够满足新收入要求的增收空间越来越小，不仅现行税基受到挤压，税率提升的空间也更为受限。数字革命进一步增加了税基的流动性，加剧了全球税率的逐底竞争。自 20 世纪 70 年代末以来，全球消费、所得和劳动的税率均出现巨大降幅，仅在数次金融和经济危机的打击下，为了应对财政压力，部分国家的消费税率才略有提升。G20/OECD 包容性框架试图通过设定全球最低税标准挽救危局，然即使该行动成功也只能阻止实际税率继续下行，不可能逆转趋势。

 

第三，观念的转型使税收功能进一步拓展，调控目标更为多元。除了筹集收入，现代社会赋予税收更多的调控功能。这主要是源于全球观念的转向，近十余年以来，倡导自由市场、有限政府和经济效率的自由主义思潮回落，平等主义思潮再度流行，导致政府干预、再分配理念卷土重来，出于对自动化技术、人工智能挤压现有就业空间的预期，全民基本收入设想数度走红。尽管大量研究表明税收调节收入分配的功能远远不及财政支出，但公众却依然对此充满期待，观念的转型使社会能够容忍更高的财政支出水平，对税收制度施加了更大压力。

 

 

“十四五”时期中国税制发展面临的挑战前所未有，处于内外部环境巨变之中，改革和完善现行税制应找准立足点，积极探索能够容纳新变化、新要求的现代税制。税制建设应坚持社会主义市场经济的改革取向，选择合理的税基结构、税率结构和税种组合，以优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平，并与时俱进优化征管遵从制度，奠定国家长治久安的税收基础。从调控功能来看，税制改革既要注重需求侧有利于扩大内需，实现共同富裕，又要注重供给侧激励创新，推进高质量发展；既要注重改革和完善国内税制，又要积极参与国际税收治理，推进税收治理体系和治理能力现代化。“十四五”期间，基于双循环发展新格局完善现代税收制度应着力于下述四大方面。 

 

一是优化税制结构，适当提高直接税比重。针对畅通内循环的重点和难点，研究如何在发挥税制维护国内市场统一、强化宏观调控职能的同时，提升其在维护社会公平、促进收入再分配方面的作用。通过相对减少生产流通环节税收，增加纳税人取得收入和财富积累环节税收，提高直接税在税收收入中所占比重；健全以所得税和财产税为主体的直接税体系，增强直接税调节收入分配功能，达到扩大内需、特别是扩大居民消费的目标。继续完善综合与分类相结合的个人所得税制，适时推进个人所得税法修订，以包容性的税制设计，使低收入者也能享受扣除优惠，提高其工作参与率；并积极稳妥推进适合中国国情的房地产税立法和相关改革。特别需要注意的是，间接税改革不应局限于降低其在总收入中的占比，而应结合数字经济的未来发展重新评估现行各税种的优劣，重建适应技术变化和时代发展趋势的新间接税体系。

 

二是建立和完善地方税体系。按照支出责任与财力对等的原则，合理划分中央和地方税收收入；并结合新型城镇化、城乡一体化发展战略的实施，研究与地方公共服务覆盖城市非户籍人口激励相容的地方税体系。后移消费税征收环节并稳定下划地方，让地方分享更大收入份额。因地制宜，在中央统一立法和税收开征权的基础上，赋予地方在财产税税制要素及其实施上更大的自主权。与此同时，统筹考虑非税收入改革，推进政府收入体系规范化和法治化。

 

三是深化税收征管制度改革，推进税收征管现代化。在数字经济、人工智能迅速发展、第四次工业化浪潮等社会变迁的深刻影响下，研究建立适应新时代要求的公平、高效、自愿、合作的税收征管与遵从制度，是推进税收管理现代化的必然要求。数字经济条件下，社会治理和生产经营形式更加多元，传统纳税主体（企业）的身份趋向模糊，未来应逐步建立面向自然人的征管机制。面向自然人课税使国家权力直接面对公民个人，要求治税理念的根本性革新，从传统基于强制的统治型征纳关系，过渡到现代基于合作的治理型征纳关系。“十四五”时期应以推进《税收征收管理法》修订为契机，补充和完善其中针对自然人征税的相关条款，重视纳税人权利保护，突出法治化原则和程序正义要求。 

 

四是积极探索新兴财源和参与国际税源分配规则制订。未来较长时期内，传统财源收缩与政府责任扩张之间的冲突仍将是困扰主权国家政府的世界性课题。此种情形下，各国政府要么缩减公共支出以应付税收收入的缩减，要么谋划新的取财之道，寻求新的税源。发达国家、特别是福利支出压力更大的欧洲诸国过去对环保税、目前对数字经济税的浓厚兴趣，正体现了这一方向。

 

中国政府应站在参与界定全球“新兴税基征税权的战略高度，站在参与传统税基征税权重新分配和相关规则制订、维护国家利益的战略高度，整体谋划环境保护税、资源税、数字经济相关税收的制度设计，积极参与国际税收治理，尤其是要在数字税收国际规则和标准制定上发出符合中国长远利益的声音，继续以“一带一路”税收征管国际合作机制为抓手，共建全球税收治理体系、提升税收治理能力。

 

总之，全球化进程深化的长期趋势、数字技术的迅猛发展以及本国各类优先议题，既对主权国家政府提出更大的支出需求，又限制了传统税制的承压能力，使现代税收国家必须面对财政可持续性问题，对各国的国家治理模式提出根本性的挑战。除了致力于探索更有潜力、更稳定的新税源和就税收分配的新规则达成一致，控制财政风险最直接的办法当然还是缩减政府支出和优化支出结构。这要求全面深化改革，以推进国家治理体系和治理能力现代化为目标，建立促进税源增长而又支出有度的现代财税制度，以最小成本实现公民最大福利。

 

 

（原标题：马珺：“十四五”时期税收制度面临的新变化和新挑战）