一、绿色发展在《规划建议》总体框架中统筹安排

 

首先要说的是，绿色发展理念是新发展理念之一，要贯穿于“十四五”规划建议的各领域各方面，不仅有专门章节进行部署，其他章节也有相关论述。本随笔将按照从宏观到微观、从一般到具体的思路进行解读。以下，先对绿色发展的宏观论述作一简要介绍。

 

在第一部分，“全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程”中，涉及绿色发展相关内容的论述有一些，如在“决胜全面建成小康社会取得决定性成就”中，提出污染防治力度加大，生态环境明显改善。在“我国发展环境面临深刻复杂变化”中，提到“生态环保任重道远”。在“到二〇三五年基本实现社会主义现代化远景目标”部分，提出“广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现”。

 

在第二部分，“‘十四五’时期经济社会发展指导方针和主要目标”部分，分别对“十四五”时期绿色发展的指导思想、必须遵循的原则和发展目标等进行了具体论述。其主要内容分布为：指导思想是，“统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的总体布局”“坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念”。

 

必须遵循的原则是：

 

——坚持新发展理念。把新发展理念贯穿发展全过程和各领域，构建新发展格局，切实转变发展方式，推动质量变革、效率变革、动力变革，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。

 

主要目标是：

 

——生态文明建设实现新进步。国土空间开发保护格局得到优化，生产生活方式绿色转型成效显著，能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放总量持续减少，生态环境持续改善，生态安全屏障更加牢固，城乡人居环境明显改善。

 

总之，“十四五”时期的绿色发展，是站在推动人与自然和谐共生的高度谋划的，是我国中长期经济社会发展的题中应有之义。

 

从规划建议的内容看，绿色发展的重要性，在当前和未来较长一段时间内，无论怎么强调都不过分。有关生态文明建设的重要性，引用总书记的相关讲话更有说服力。习近平总书记在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》一文中指出，“这次疫情防控使我们更加深切地认识到，生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计，必须站在人与自然和谐共生的高度来谋划经济社会发展”；“第一次工业革命以来，人类利用自然的能力不断提高，但过度开发也导致生物多样性减少，迫使野生动物迁徙，增加野生动物体内病原的扩散传播。新世纪以来，从非典到禽流感、中东呼吸综合征、埃博拉病毒，再到这次新冠肺炎疫情，全球新发传染病频率明显升高。只有更好平衡人与自然的关系，维护生态系统平衡，才能守护人类健康。要深化对人与自然生命共同体的规律性认识，全面加快生态文明建设。生态文明这个旗帜必须高扬”。

 

二、“十四五”规划建议中的“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”

 

规划建议的第十部分“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”，分五段4条（35-38条），分别是“35.加快推动绿色低碳发展”“36.持续改善环境质量”“37.提升生态系统质量和稳定性”“38.全面提高资源利用效率”。“加快推动绿色低碳发展”，强调了经济社会发展的源头要重视环境、生态系统、资源的基础支撑。

 

帽段（第一段）：一般是这一部分的原则性、方向性或总括性要求。具体内容如下：

 

“坚持绿水青山就是金山银山理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，守住自然生态安全边界。深入实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系，促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化”。

 

主要阐述生态文明建设的理念、原则和目标等内容；生态文明建设理念是“绿水青山就是金山银山”，这已经进入《党章》和《宪法》。生态文明建设的原则是坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主；这么做的目标是守住自然生态安全边界。途径是：深入实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系，促进经济社会发展全面绿色转型，目标是建设人与自然和谐共生的现代化。

 

35.加快推动绿色低碳发展。强化国土空间规划和用途管控，落实生态保护、基本农田、城镇开发等空间管控边界，减少人类活动对自然空间的占用。强化绿色发展的法律和政策保障，发展绿色金融，支持绿色技术创新，推进清洁生产，发展环保产业，推进重点行业和重要领域绿色化改造。推动能源清洁低碳安全高效利用。发展绿色建筑。开展绿色生活创建活动。降低碳排放强度，支持有条件的地方率先达到碳排放峰值，制定二〇三〇年前碳排放达峰行动方案。

 

这里，强调了从空间、行业、建筑等领域推动绿色低碳发展，途径包括清洁生产、环保产业和绿色化改造等。绿色建筑之所以要强调，主要原因是随着人均收入水平的提高，人均建筑能耗将随着城市化的推进而增加，这是发展历史所显示的规律。因此，推动绿色低碳建筑的发展成为我国降低二氧化碳排放强度的重要方面。

 

《建议》第十部分36、37、38条，从环境、生态系统、资源对经济社会发展的基础支撑角度分别进行论述。环境治理、生态系统保护、资源节约，是生态文明建设三个最重要领域。与18大报告“面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”的表述相比，不仅强调了这些领域的重要性，还就解决这些方面的问题分别进行了明确部署。

 

36.持续改善环境质量。增强全社会生态环保意识，深入打好污染防治攻坚战。继续开展污染防治行动，建立地上地下、陆海统筹的生态环境治理制度。强化多污染物协同控制和区域协同治理，加强细颗粒物和臭氧协同控制，基本消除重污染天气。治理城乡生活环境，推进城镇污水管网全覆盖，基本消除城市黑臭水体。推进化肥农药减量化和土壤污染治理，加强白色污染治理。加强危险废物医疗废物收集处理。完成重点地区危险化学品生产企业搬迁改造。重视新污染物治理。全面实行排污许可制，推进排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易。完善环境保护、节能减排约束性指标管理。完善中央生态环境保护督察制度。积极参与和引领应对气候变化等生态环保国际合作。

 

分别从公众意识、治理制度、协同治理等方面对大气污染、水污染、土壤污染和新出现的污染物治理提出了要求。并对采用市场化机制、约束指标以及中央环保督察等方面进行了部署，最后还强调了应对气候变化等领域的生态环保国际合作。这些内容落实到位，无疑会持续改善环境质量、保障人民群众的生命健康，促进经济社会发展的全面绿色转型。

 

37提升生态系统质量和稳定性。坚持山水林田湖草系统治理，构建以国家公园为主体的自然保护地体系。实施生物多样性保护重大工程。加强外来物种管控。强化河湖长制，加强大江大河和重要湖泊湿地生态保护治理，实施好长江十年禁渔。科学推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理，开展大规模国土绿化行动，推行林长制。推行草原森林河流湖泊休养生息，加强黑土地保护，健全耕地休耕轮作制度。加强全球气候变暖对我国承受力脆弱地区影响的观测，完善自然保护地、生态保护红线监管制度，开展生态系统保护成效监测评估。

 

生态系统质量和稳定性是生态系统保持或恢复自身结构和功能相对稳定的能力。能力越大，稳定性越好；反之则越差。规划建议从系统治理思想、外来物种管控、国土绿化休养生息等方面进行了部署。良好质量和稳定性要求生态系统具有自组织、自维持、自调控、自优化功能，以维持自身的生存繁衍。生态系统与资源、环境是“一体多面”，是从不同侧面表现出来的并为人类提供最基本、最重要的服务功能。规划建议还提出了气候变化的适应能力、监测及评估等方面的要求。

 

38.全面提高资源利用效率。健全自然资源资产产权制度和法律法规，加强自然资源调查评价监测和确权登记，建立生态产品价值实现机制，完善市场化、多元化生态补偿，推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用。实施国家节水行动，建立水资源刚性约束制度。提高海洋资源、矿产资源开发保护水平。完善资源价格形成机制。推行垃圾分类和减量化、资源化。加快构建废旧物资循环利用体系。

 

十八大报告指出，节约资源是保护生态环境的根本之策，全面提高资源利用效率是节约资源的最有效手段。规划建议对提高资源利用效率的重点是推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用，并从资源资产产权、生态产品价值实现、资源总量管理、节水、海洋和矿产等方面提出了要求，还提出垃圾分类、构建废旧物资循环利用等的要求。

 

三、关于绿色发展的相关讨论与分析

 

“十四五”期间的绿色发展，还应当考虑以下方面的问题：

 

一是要放在新阶段的背景下视察。总书记在《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议〉的说明》中指出：“‘十四五’时期经济社会发展要以推动高质量发展为主题，这是根据我国发展阶段、发展环境、发展条件变化作出的科学判断。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，我国仍然是世界上最大的发展中国家，发展仍然是我们党执政兴国的第一要务。必须强调的是，新时代新阶段的发展必须贯彻新发展理念，必须是高质量发展。当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，发展中的矛盾和问题集中体现在发展质量上。这就要求我们必须把发展质量问题摆在更为突出的位置，着力提升发展质量和效益。”

 

二是要将绿色发展贯穿于经济社会发展的各领域各方面。这有两层含义：规划建议的其他部分也涉及到绿色发展，其他部分的要求应当也必须用于绿色发展。如“优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化”“全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程”“‘十四五’时期经济社会发展指导方针和主要目标”“加快发展现代产业体系，推动经济体系优化升级”“形成强大国内市场，构建新发展格局”“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”“改善人民生活品质，提高社会建设水平”“统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国”等部分，都有涉及绿色发展相关内容的表述，也应当在未来的生态文明建设中得到重视。

 

三是“十四五”规划建议中关于绿色发展的标题，没有应用生态优先等类似的提法，而采用了十九大以来一直沿用的“人与自然和谐共生”，可以看成是一种逻辑延伸。本人的随笔曾经讨论过，生态优先存在着见仁见智的多解性：有人强调主体优先，最后的结果是重视了发展而忽视了保护；有人强调环保优先，结果是一些地方将老百姓锅盖上贴封条，冬天供暖停了孩子只能在露天看书。这些做法是有悖于中央精神的。中央文件反复强调了在发展中保护，在保护中发展，这也是“人与自然和谐共生”的本质要求。

四是关于“十三五”与“十四五”规划建议的比较。如果我们仔细做一下“十三五”和“十四五”规划建议的对比，可以发现一些差别：

 

其一：表述方式不同，“十三五”是按五大发展理念排序的，而“十四五”虽然在内涵上仍然体现新发展理念，但并没有在形式上表现出来；而且，生态文明是放在绿色发展标题之下的。

 

其二，强调的重点有差别，“十三五”规划建议的标题是坚持绿色发展，着力改善生态环境。“十四五”规划建议的标题是“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”。虽然前半部分都是绿色发展，但后面的重点发生了较大差别：“十三五”强调的是改善生态环境，而“十四五”强调的是人与自然和谐。由于标题的侧重点发生变化，实施重点可能会有变化。以环境保护为例，一些地方在“矫枉过正”的名义下影响群众“过上小康社会”的事情必须少干一些，这也是去年底中央经济工作会议提出的要在“方向不变、力度不减”前提下，更加重视精准、科学和依法治污的要求。

 

其四，资源、环境、生态的内容和排序发生了变化。“十三五”规划建议中的资源环境有六条内容，要比“十四五”规划建议中的内容多，“十四五”规划建议中只有五条，但更接近规划纲要的表述。“十三五”规划建议虽然标题强调了改善生态环境，但资源节约和高效利用放在环境保护的前面。

 

对此，需要研究的问题还有，将推行垃圾分类和减量化、资源化放在资源部分，是强调了垃圾分类与资源化的重要性吗？“十四五”规划建议的资源环境排序会延续下去还是会进一步依据工作的轻重缓急加以调整？调整的原因是资源领域理论创新不够还是经济发展对资源依赖程度的降低？给出的信号是希望地方减少“土地财政”还是要增加生态环境保护投入？仅仅是表述顺序的变化抑或其他方面的原因？

 

总体上看，“十四五”规划建议对绿色发展的部署体现了“三个新”，一是新阶段，即绿色发展将开启一个新征程、进入一个新阶段；二是新进步，在“十三五”取得重大进步的基础上实现新的进步；三是新举措，对绿色发展提出了新的要求和新的举措。内容上体现了“三个全面”，一是统筹推进“五位一体”总体布局，全面加快生态文明建设；二是全面推动绿色发展，促进经济社会发展全面绿色转型，与18大以来党中央一直强调的绿色低碳发展乃至“绿色化”一脉相承；三是全面加强环境、生态系统保护、前面提高资源利用效率，实现绿色发展领域全覆盖。