中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议于2020年10月26日至29日在北京举行，会议审议通过了《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，为“十四五”乃至更长时期的发展指明了方向、明确了任务，为编制“十四五”规划纲要提供了依据和指针。学习党的十九届五中全会精神，有利于我们进一步深刻认识“十四五”规划的重要意义，更好地把握“十四五”发展的战略方向和重点任务。

 

　　深刻认识规划的重要意义

 

　　党的十九届五中全会提出坚持稳中求进工作总基调，围绕落实新发展理念、深化供给侧结构性改革、构建新发展格局，紧扣满足人民日益增长的美好生活需要，进行了战略部署，为各级政府研究编制“十四五”规划提供了依据和指导方针。“十四五”规划作为承前启后、具有里程碑意义的规划，其意义主要体现在以下方面：

 

　　“十四五”规划是迈进新时代、开启现代化建设新征程的第一个五年规划。党的十九大明确中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，在2020年全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，到2035年基本实现社会主义现代化，在基本实现现代化的基础上，再奋斗十五年，到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。既要巩固提升全面建成小康社会成果，更要为实现第二个一百年第一阶段的奋斗目标即基本实现社会主义现代化开好局、起好步，打下坚实的基础。

 

　　“十四五”规划是深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想的第一个五年规划。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央顺应时代发展，从理论和实践结合上系统回答了新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义这个重大时代课题，创立了习近平新时代中国特色社会主义思想。习近平新时代中国特色社会主义思想是对马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观的继承和发展，是马克思主义中国化最新成果，是党和人民实践经验和集体智慧的结晶，是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分，是全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的行动指南，必须长期坚持并不断发展。“十四五”规划成为第一个坚持贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想的五年规划，必将不断推动中国特色社会主义伟大事业进入新高度新境界。

 

　　“十四五”规划是应对百年未有之大变局的第一个五年规划。2018年6月，习近平总书记在中央外事工作会议上指出，当前中国处于近代以来最好的发展时期，世界处于百年未有之大变局，两者同步交织、相互激荡。这是“十四五”规划的最大背景，内涵丰富，影响深远。从全球看，新一轮科技革命和产业变革深入发展，国际力量对比深刻调整，新冠肺炎疫情冲击下大变局加速演变，国际环境日趋复杂，世界政治经济格局存在较大变数，不稳定性不确定性明显增加。和平与发展仍然是时代主题，变局中危和机同生并存，既存在风险挑战，也可转危为机。总的来看，当前和今后一个时期，我国发展仍然处于重要战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化。“十四五”规划就是在危机中育先机、于变局中开新局的新时代的第一个五年规划。

 

　　准确把握新变化新要求

 

　　研究编制“十四五”规划，要守正创新，适应新形势新变化，确定新目标，加快形成新发展格局。

 

　　新发展阶段。适应和把握新发展阶段的特征是“十四五”规划的应有之义。“十四五”时期我国将进入新发展阶段。从外部看，国际经济、科技、文化、安全、政治等格局都在发生深刻调整，危和机并存。从国内看，我国已进入高质量发展阶段，社会主要矛盾发生了历史性变化，既有诸多优势条件，也存在发展不平衡不充分问题。要坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，坚持稳中求进工作总基调，以推动高质量发展为主题，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，加快建设现代化经济体系，统筹发展和安全，实现经济行稳致远、社会安定和谐。在“十四五”规划中突出落实好“新发展理念”“高质量发展”“安全”等关键词，适应新发展阶段的新要求。

 

　　新发展格局。加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局是“十四五”规划的最大亮点。构建新发展格局是习近平总书记和党中央积极应对国内外形势变化提出的重大战略抉择，为提升我国经济创新水平和增强竞争新优势提供了科学路径，对于“十四五”规划编制具有纲举目张的作用。国际大循环是上世纪80年代提出的概念，基本涵义是“大进大出，两头在外”，即引进国外的资金和资源，包括管理和技术，将产品生产出来销到国外，利用国外资源，开拓国外市场。当时中国的对外开放刚刚起步，所以外贸依存度还比较低。1978年我国的外贸依存度也就是进出口总额占GDP的比重不到10%，到了2006年，我国的外贸依存度已经超过60%。国际大循环对中国经济发展产生了很大的促进作用，但高外贸依存度引起了社会各界的担忧，同时面向国际市场也使大量产业聚集于沿海地区。2018年，我国的城镇化水平已超过60%，就是说我国的人口已有60%生活在城市和城镇。城镇化水平的提高带来国内消费需求的扩大，2019年我国的外贸依存度是32%，已经转换到以国内需求为主，但是国内需求主要还是投资需求，“十四五”时期要从主要靠投资需求转向消费需求，形成强大国内市场。坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，发挥我国超大规模市场和多层次消费投资需求等优势，不断创造新需求，全面促进消费，积极拓展投资空间，建立健全供需相互促进、投资消费良性互动的长效机制，积极畅通国内大循环，为加快构建新发展格局提供国内市场的强大支撑，实现更高层次和水平的供需平衡。研究编制“十四五”规划纲要，要深刻把握双循环新发展格局的内涵要义和战略意图，坚持把扩大内需作为战略基点，以高水平对外开放为强大支撑，增强“十四五”规划各项举措的系统性，加强各环节各领域协同配合，加快构建新发展格局。

 

　　新发展目标。确立“十四五”时期发展目标是继往开来做好“两个一百年”奋斗目标有机衔接的必然。全面建成小康社会胜利在望，我们既要充分总结和肯定“十三五”时期发展取得的历史性成绩和决定性成就，更要锚定2035年远景目标，对未来五年发展目标提出新要求，让我们对开启全面建设社会主义现代化国家新征程的首个五年有新的期待。具体来看，未来五年发展目标体现在“六个新”，即经济发展取得新成效、改革开放迈出新步伐、社会文明程度得到新提高、生态文明建设实现新进步、民生福祉达到新水平和国家治理效能得到新提升。“六个新”充分体现了把新发展理念贯穿发展全过程全领域、突出了高质量发展这个主题要求、落实了以人民为中心的发展思想，使我们扎实推进“十四五”规划发展工作有了新的奋斗目标。

 

　　明确发展重点和路径

 

　　五中全会提出了“十四五”时期的重点任务，明确了发展重点和路径，为我们研究编制“十四五”规划提供了基本遵循。

 

　　突出创新的核心地位。明确把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，要面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，完善国家创新体系，加快建设科技强国。也就是要充分发挥科技创新在百年未有之大变局中的关键变量作用，从增强科技创新能力中要发展动力。“十四五”时期，要加强科技创新能力建设，完善科技创新体系，激发全社会科技创新活力，形成创新发展的合力，提高自主创新能力。各地区要因地制宜地推进科技创新能力提升，加强创新协同，增强科技创新对经济社会发展的支撑带动作用。

 

　　加快发展现代产业体系。坚持把发展经济着力点放在实体经济上，坚定不移地建设制造强国、质量强国、网络强国、数字中国，推进产业基础高级化、产业链现代化，促进传统产业转型升级，发展壮大战略性新兴产业，加快布局发展未来产业，提升现代服务业水平，统筹推进基础设施建设和能源革命，积极发挥数字牵引带动作用，完善现代产业体系，持续推动经济体系优化升级。各地区要立足产业基础条件，加快发展具有地方特色和市场竞争力的现代产业体系，为制造强国建设提供支撑。

 

　　全面深化改革。坚持和完善社会主义基本经济制度，不断将改革推向纵深，通过深化改革激发各类市场主体活力，充分发挥市场配置资源的决定性作用，更好发挥政府作用，善于用改革办法破解难题疏通堵点，深化重点领域和关键环节改革，打造市场化法治化国际化营商环境。政府既要弥补市场失灵的不足，更要为市场机制作用发挥创造条件，推动有效市场和有为政府更好结合，提高经济治理能力。要坚持问题导向和目标导向，持续加强改革的顶层设计，发挥地方实践探索作用，不断推进改革举措落地生效。

 

　　优先发展农业农村。全面实施乡村振兴战略，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，强化以工补农、以城带乡，构建新型工农城乡关系，促进城乡融合发展，加快农业农村现代化。在这个过程中，要保障国家粮食安全，提高农业质量效益和竞争力，实现巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。推动农业农村发展同样要遵循客观规律，顺应历史发展趋势，保护好基本农田、农村文化和生态环境，有效引导人才、资本、技术下乡，不能搞一哄而上、遍地开花的无效建设。

 

　　推进区域协调发展和新型城镇化。区域协调发展是我国社会主义市场经济条件下的必然选择。应加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，强化举措推进西部大开发形成新格局，深化改革加快东北等老工业基地振兴，发挥优势推动中部地区崛起，创新引领率先实现东部地区优化发展，建立更加有效的区域协调发展新机制。区域协调发展的目标是“人”而不是“物”，不是简单地缩小地区之间经济总量的差距，而是缩小不同地区之间人均收入、生活水平和公共服务的差距。应促进不适宜人们生存的地区和经济欠发达地区的农村居民向城市和发达地区转移，促进产业向欠发达地区转移。通过产业和人口的有序流动，实现区域人口数量和GDP规模大体一致，使人口和产业与资源环境承载能力相适应，使各地区GDP的比重和居住的人口比重相适应，实现各区域人均GDP差距逐步缩小。新型城镇化是以人为核心的城镇化，在继续推进城镇化水平逐步提高的同时，加快农业转移人口市民化，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。

 

　　推动绿色发展。绿色是高质量发展的普遍形态，是高质量发展最鲜明的底色。要尊重自然规律，坚持绿水青山就是金山银山的理念，把生态保护放在重要位置，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，提高生态系统质量和稳定性，保障生态安全。与此同时，要提高资源利用效率，持续改善环境质量，促进经济社会全面绿色转型，走出一条人与自然和谐共生的现代化道路。

 

　　实行高水平对外开放。我国对外开放的大门只会越开越大，要以“一带一路”建设为引领，坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放，推动建设更高水平开放型经济新体制，积极参与全球经济治理体系改革，在拓展国际合作中实现互利共赢，不断开创对外开放新局面，为国内国际双循环良性互动提供强大支撑。

 

　　改善人民生活品质。改善人民生活品质是落实以人民为中心的发展思想的最直接体现。要坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为发展的出发点和落脚点，提高人民收入水平，建设高质量教育体系，健全多层次社会保障体系，全面推进健康中国建设，完善共建共治共享的社会治理制度，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，促进人的全面发展和社会全面进步。全会提出扎实推动共同富裕，充分体现了新发展阶段更高层次的新要求新目标。

 

　　实施区域重大战略，全面提高空间发展质量

 

　　“十三五”期间，我国陆续推出了京津冀协同发展、长江经济带建设、粤港澳大湾区建设、长江三角洲地区一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝地区双城经济圈建设六大区域战略。区域新战略的推出将深深影响我国经济社会发展，并有利于我国国土空间格局的优化。“十四五”时期，这些区域发展战略将进入实施阶段，通过规划引领、科技创新、城市带动、城乡融合、乡村振兴、区域合作，成为“双循环”的动力源。

 

　　京津冀、长三角、粤港澳是我国位列前三位的城市群，三大城市群都位于东部沿海地区。三大区域战略的推出，无疑是东部率先发展战略的升级版。

 

　　京津冀协同发展战略的核心是治理北京的“大城市病”，形成合理的城市体系，缩小河北省与京津的发展差距。高起点规划、高标准建设雄安新区，是千年大计、国家大事，雄安将像深圳、浦东一样发展成为新的区域经济增长极。

 

　　粤港澳大湾区战略是以全球三大湾区（纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区）做参照系，瞄准全球最高水平，提高科技创新能力，当然也希望发挥港澳的优势，促进粤港澳一体化，并解决香港存在的问题。

 

　　长三角城市群无论是城市数量、城市规模，还是经济发展水平，都名列全国第一，并已跻身于世界级城市群，但对周边地区的辐射力还不强，无论是浙南、苏北，还是西部的安徽，与其相比，还存在非常明显的差距。因此，长三角地区一体化发展成为国家新的区域发展战略，目的是增强长三角城市群的辐射力和带动力。

 

　　最新推出的区域发展战略是成渝地区双城经济圈建设。双城经济圈的“双城”就是重庆和成都，这是西部地区两个大都市，位于长江上游的四川盆地，古称“天府之国”。两大都市圈相向发展，就能融为一体，辐射更大范围的地区。首先要实现交通体系一体化，建设轨道上的都市圈；其次要实现市场一体化，延伸产业链条；第三要实现基本公共服务一体化；第四要引领西南地区和整个西部地区发展；最后要通过渝新欧、蓉新欧亚欧大通道，通过孟中印缅经济走廊，通过“陆路新通道”，推进内陆地区对外开放，成为“一带一路”国际区域合作战略的动力源。

 

　　长江经济带建设和黄河流域生态保护和高质量发展是和上述四大区域战略不同的以流域为纽带的区域战略，目的是统筹东中西、协调南北方。长江经济带涵盖我国十一个省级行政区，土地面积占全国20%多，人口和GDP占全国40%多，横跨东中西三大地带。长江经济带有长三角城市群、长江中游城市群、成渝城市群三大城市群，依托长江黄金水道，把三大城市群紧密联系起来，将成为中国最大最强的一条经济隆起带。黄河流域同长江经济带一样，横贯东中西。但黄河水量比长江小很多，必须以水定地、以水定产、以水定城。要把生态保护放在第一位，在此前提下，促进经济高质量发展。黄河中下游有山东半岛、中原和关中三大城市群。有郑州、济南、西安、太原四大都市，未来兰州、呼和浩特、银川也将发展成为都市，并辐射带动周边地区，形成辐射半径100公里的都市圈。黄河沿岸的区域中心城市通过完善功能、聚集经济要素，将辐射带动周边地区发展。长江、黄河是两条纽带，将中华大地紧密联系在一起，通过促进区域一体化发展，将使中西部地区加快发展，并促进东中西三大地带协调发展。

 

作者简介：肖金成，中国区域科学协会理事长，国家发展改革委国土开发与地区经济研究所研究员、原所长，中国区域经济50人论坛成员。