对“十四五”规划如何打造开放的双循环问题的思考

陈玉荣

 

8月24日下午，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在中南海主持召开了经济社会领域专家座谈会，专门对“十四五”规划编制工作发表了重要讲话，重点提出了编制“十四五”规划要“以畅通国民经济循环为主构建新发展格局，以科技创新催生新发展动能，以深化改革激发新发展活力，以高水平对外开放打造国际合作和竞争新优势，以共建共治共享拓展社会发展新局面”的五大方向。笔者认为，当前经济形势仍然复杂严峻，不稳定性不确定性较大，我们遇到的很多问题是中长期的，必须从持久战的角度加以认识，通过发挥内需潜力，使国内市场和国际市场更好联通，更好利用国际国内两个市场、两种资源，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，以实现更强劲可持续的发展。

 

从“构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”到“逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，再到“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，充分表明“新发展格局”不是简单针对产业链、供应链因疫情中断而采取的权宜之计，而是在中国经济迈向高质量发展的过程中，谋划以更高水平的开放加快形成国内外良性循环的强国方略。

 

自上世纪80年代抛弃苏联模式的计划经济、实施改革开放以来，中国所取得的成就举世瞩目，已成为世界第二大经济体。然而，制定五年计划是那个时代遗留下来为数不多行之有效的做法之一，中国领导人也决心把这一传统发扬光大。中国领导层一直认为，得益于这一前瞻性规划并通过发挥资本主义和国家控制的优势，中国才发展成了一个经济强国。目前，中国正在制定第十四个五年规划（2021-2025年），此时这一传统的重要性再次被凸显出来。新五年规划可能不会提及美国，然而，中美两国将全面对抗的预期已成为制定这一计划的强大驱动力。但令人担忧及困惑的是，中国在未来五年里是否会以不惜牺牲改革开放为代价，来加强国家对经济的管控。由于预期在后新型冠状病毒疫情时代，中国仍将面临严峻的国际环境，习近平主席已要求全国做好打“持久战”的准备。那么，对新的五年计划该有些什么预期呢？

 

1953年，中国照搬苏联模式，推出了第一个五年计划，对工农业生产设定了严格的生产指标。上世纪80年代以来，随着邓小平倡导的改革开放政策的实施，这种严格的生产指针逐渐被约束性目标与预期性指导所替代，且使用范围也得以扩大，不仅包括经济领域，也包含社会和环境发展目标。例如，“十三五”计划（2016-2020年）包括了政府雄心勃勃的目标，即在今年年底前消除绝对贫困。虽然爆发了新冠疫情并严重冲击着经济活动，但中国依然初心不改，有信心在年底前实现这一目标。同时，在规划的25个优先目标中，有10个涉及环境保护，而且也是必须在今年年前完成的。其实，有关制定五年规划利弊的争论一直都没有停止过。国家领导人认为，制定五年计划可以使政府举全国之力实施重大项目。比如，在第一个五年规划（1953-1957年）期间，中国共规划了694个涉及钢铁、水泥和化工等行业的重大工业项目，苏联为其中156个项目提供技术和专家支持。这些项目为中国工业化奠定了基础。但由于私营及外资企业已经成了推动经济发展、促进就业的主要力量，因此有人开始质疑五年规划的有效性。

 

制定五年计划是一项宏大工程，需要耗时两年多，参与其中的官员和研究人员多达数万人。制定“十四五”规划的准备工作早在2018年底就已拉开帷幕。当时，国家发展和改革委员会在对“十三五”规划的实施情况进行中期评估的同时，也开始了对下一个五年计划的前期调研。即将于10月召开的中共中央十九届五中全会，将确定“十四五”的主要指导方针。会后，将对规划内容具体化，明年3月提交全国人大会议进行审议和批准，然后公布实施。

然而，就在中国于2018年对下一个五年计划展开初步调研之时，美国特朗普总统以贸易不公平和窃取知识产权为由，对中国发起了贸易战。自此之后，习近平主席经常提醒需要应对一个全新的国际局势，因为当今世界“正经历百年未有之大变局”。在中美关系持续恶化及新型冠状病毒疫情在全球各地肆虐的背景下，国家领导人多次呼吁全国人民要牢牢树立“打持久战”的心理准备。

 

“持久战”一词在中国有着非同一般的含义。它源于1938年抗日战争初期毛泽东主席所撰写的系列演讲，其题目就是《论持久战》。毛泽东主席警告说，与强大的日本侵略者作战，未来几年要做好艰苦斗争的准备。在毛泽东这一著作发表七年之后，日本于1945年宣布无条件投降。伴随着这一词汇的再次流行，中国领导人释放出了一个明确信号：即使新型冠状病毒疫情得以控制，也不管11月美国大选后谁会入主白宫，中国都可能要长时间面临一个敌对的国际环境。
 

在此背景下，中国领导层决定推动经济转向，即减小对国际贸易的依赖，着重重构供应链，推进国内经济实现高质量和可持续增长。这种被称为“双循环理论”的新发展战略，是中央领导层在5月份首次提出的。依据这一理论，将构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。预计新的五年计划将会把“双循环”战略具体化、细节化。

 

笔者认为，双循环战略的核心要义是国内循环和国际循环是辩证统一关系，它们之间既有相互替代的一面，也有互相补充的一面。双循环战略体现了辩证思维，包含四个方面含义。一是这个双循环以国内循环为主。因为受近年来国内劳动力成本上升、中美经贸摩擦升级、部分产业外迁，以及今年突如其来的新型冠状肺炎疫情和世界经济衰退等多重因素影响，我国进一步扩大出口的难度越来越大，必须以满足国内需求作为发展的出发点和落脚点，更多依靠构建完善的内需体系、形成国内循环来稳定我国经济增长；二是我国的经济循环不是单一的国内或国际循环，而是国内国际双循环。两个循环不是相互隔离、彼此独立的，它们相互影响、相互交融、相互促进、相得益彰，犹如两个紧紧咬合的齿轮。一方面，国内循环要深度融入国际循环当中，但又能够保持一定的独立性；另一方面，国际循环包含国内循环，为国内循环向更高水平发展提供动力和支撑；三是双循环兼顾效率和安全。通过参与国际循环，我国企业可以充分利用两个市场、两种资源，发挥我国最完整的工业体系和超大规模市场的优势，提高企业经营效率和竞争力，分享全球化红利；同时，如果有了国内循环，当国际循环出现风险时，我国经济也能够安全运行，从而提高我国产业链供应链的韧性、稳定性和安全性；四是产业链和供应链是构建双循环的核心。脱离产业链供应链来谈双循环，就如同无本之木、无源之水，它们是链接双循环的纽带，是推动双循环相互促进的重要力量。

 

不过，构建双循环新发展格局，需要下列五大综合发力为支撑：一是着力构建完整的内需体系。充分发挥我国超大规模市场优势和14亿人口的内需潜力，需要构建完整的内需体系。一方面，要着力提高城乡居民的收入水平，特别是加大对中低收入群体的就业支持和收入补贴力度，完善高水平的社会保障体系，稳定居民和企业预期，打通制约居民消费和企业投资的痛点堵点，推动消费尽快恢复和有效投资加快释放，畅通国内循环。另一方面，要积极扩大优质商品和服务进口，满足国民不断升级的消费需求，并通过发挥超大规模市场作用为遭受重创的世界经济创造有效需求，让更多国家分享“中国机遇”，形成国际循环；二是全力维护全球化和多边贸易体制。没有全球化和多边贸易体制就没有双循环。从长期看，全球化不可逆转，但世界需要新的全球化。我国要积极参与WTO改革，推动构建新的全球经济治理体系，促进经济全球化朝着开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展。要高质量推进共建“一带一路”，加快完成区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）、中日韩自贸区谈判等，积极推进中欧投资协定谈判，以区域经贸协定促进我国产业链供应链的开放合作和双循环格局的构建；三是高质量建设双循环平台载体。自贸试验区、自由贸易港、重点开发开放试验区、内陆开放型经济试验区、保税区等既是我国对外开放的重要载体，也是构建双循环格局的重要平台。要对标国际高水平经贸规则，积极推进高水平开放，探索以制度型开放为引领的开放型经济新体制，打造法治化、国际化、便利化的营商环境和制度体系，使这些区域成为推动双循环战略的主要阵地；四是打造合作共赢的产业链供应链。把握全球产业链供应链重构的趋势，顺势而为，因“链”施策，多维度构建合作紧密的产业链供应链网络。一是抓住国内劳动密集型产业向东盟等周边国家转移的机遇，推动国内企业向研发设计、品牌营销等产业链两端升级，并向东盟国家提供原料、设备、技术，构建“中国—东盟”劳动密集型产业链。二是加强与日本、韩国、新加坡等的合作，构建以电子信息为主的东亚高技术产业链。三是发挥我国钢铁、有色、石化、机械等重化工业的性价比优势，扩大与“一带一路”沿线国家的产能合作，利用沿线国家资源和市场，构建资本密集型产业链。四是支持中西部地区精准承接东部产业转移，加大土地、资金、技术、人才、环境容量等政策倾斜力度，打造成本洼地，培育一批新兴的制造业基地，构建“东部设计—中西部加工”产业链；四是全面扩大高水平开放。推动形成双循环的新发展格局，需要高水平的开放政策措施。尽管我国开放的大门越来越大，但与世界主要经济体相比，我国开放程度仍然偏低，这与我国全球第一货物贸易大国和第二大外资流入国的地位不相匹配。要以实施《外商投资法》为契机，认真落实外商投资企业国民待遇加负面清单管理制度，既开大门也要开小门，既让准入也让准出，使外资企业成为链接双循环的纽带和推动双循环相互促进的重要力量。

 

新的五年规划仍在讨论和起草过程之中，但有几条主线已变得非常明朗。一方面，预计中国会把经济增长目标设定在6%甚至更低，低于“十三五”计划期间6.5%的平均增速。事实上，随着中国转向追求高质量增长，人们甚至开始质疑是否仍有必要设定经济增速的目标，并就此争论不休。另一方面加强创新能力和在核心技术上实现突破，进而推动科技自主发展将是新五年规划的一大特色。在美国的压力之下，中国已不再提2015年发布实施的标志性产业政策“中国制造2025”。根据这一旨在推动中国制造业升级的战略部署，中国将推动制造业从全球价值链低端向中高端迈进，寻求在包括电动汽车、新一代信息技术、先进机械人及人工智能等十大战略性领域的主导地位。目前，鉴于华盛顿对中国高科技企业的限制和打压，预计新的五年规划很可能会继续强调和实施这些产业政策目标。这或将意味着政府将大幅增加研发支出。2019年，中国研发支出占国内生产总值的比重为2.19%，低于“十三五”规划设定的2.5%的目标。事实上，在上一个五年规划（2011-2015年）中，中国也未能完成研发支出的目标任务。
 

这就需要我们要打造一个良好的营商环境，对内外资企业一视同仁，尊重他国的企业文化。同时，进一步优化产权保护制度和一系列保障机制，重新激发社会活力，吸引更多国外企业来中国进行投资和布局。面对全球化的历史性困局，中国双循环并非走向闭关自守，而是选择通过向内发力，为高水平开放打开向外空间。一方面，基于内循环”、的高质量发展，中国将与全球经济缔结新的利益纽带，强化“外循环”中双向开放的动力；另一方面内循环的产业升级预计将推动亚洲区域经济一体化，为中国经济融入全球体系打造新的战略支点，优化外循环中国际分工的路径。

 

正基于此，中国经济有望在全球复苏中发挥更加稳定而积极的作用，并以区域化的加速发展引领全球化的新变革。以双循环为基础，中国经济高质量发展、高水平开放与新一轮全球化浪潮有望相互促进，共同拉动全球经贸体系走出历史性困局。在对外开放过程中，金融业所取得的成就是有目共睹的，步伐也正不断加快。国际形势变化和疫情带来的冲击并没有打乱中国金融开放的节奏，那么，后续资本市场在进一步对外开放方面该怎么做？这就需要促进我国资本市场进一步与国际市场接轨。近期的创业板注册制落地是我国资本市场迈出了与国际资本市场接轨的重要一步。后续可借鉴部分国外先进经验，可以在退市机制、“T+0”试点等多方面继续发力，进一步与国际市场接轨（注：本文作者系中国绿色经济公众平台陈玉荣博士撰写）。