通过强化顶层设计、深化商事制度改革、创新方式方法和多方多维评价，“十三五”期间我国营商环境得到了显著改善。这为“十四五”时期进一步优化营商环境提供了参考，也为世界各国优化营商环境提供了经验借鉴。

 

（一）强化顶层制度设计，形成了优化营商环境的整体生态

 

营商环境的改善是嵌入我国市场经济体制改革过程中的。从2013年开始，围绕简政放权的目标，国家采取了一系列行政审批事项的取消和下放措施，至2015年国务院决定取消和下放管理层级的行政审批项目共计378项。各职能部门也按照简政放权的要求大量取消和下放管理层级的行政审批项目，市场主体进入门槛大大降低，市场的制度性交易成本显著下降，这为“十三五”时期营商环境优化打下了良好的基础。

 

作为市场经济体制改革的重要内容，营商环境工作受到中央的高度重视。“十三五”期间，中央全面深化改革领导小组（委员会）充分发挥领导作用，2016年至2020年5月共审议了57项有关营商环境的相关政策文件。与此同时，中共中央、国务院将优化营商环境作为进一步深化市场经济体制改革的重要抓手，出台了决议、条例和相关办法，形成了优化营商环境的顶层制度设计体系。2015年，党的十八届五中全会提出要完善法治化、国际化、便利化的营商环境；2017年，党的十九大报告提出要全面实施市场准入负面清单管理，深化商事制度改革，完善市场监管体制；2019年10月通过并于2020年1月1日实施的《优化营商环境条例》，是我国营商环境建设的标志性事件，它从市场主体保护、市场环境、政务服务、监管执法、法治保障五大方面提出了明确具体的要求；2019年，党的十九届四中全会提出要进一步深化“放管服”改革，尤其是深化行政审批制度改革；2019年底中共中央、国务院下发的《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》进一步提出要营造“市场化、法治化、国际化”的营商环境；2020年，中共中央、国务院下发了《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，更是旗帜鲜明地提出“以一流营商环境建设为牵引持续优化政府服务”，对新时代优化营商环境提出了明确要求。

 

2016—2019年，仅国务院办公厅下发的与营商环境相关的政策文件就多达53项¹，涉及登记注册、不动产登记、行政审批、减政便民、纳税便利化、市场监管、“放管服”、事中事后监管、信用建设、市场改革、贸易便利化、产权保护、对外开放、创新创业、减税降费、降成本、社会投资、政务服务等方面，这为“十三五”期间营商环境各个领域的改革提供了有效的指引。 

 

（二）推进商事制度改革，以“放管服”改革驱动营商环境有序改善

 

在顶层设计的指引之下，营商环境的改善更多地来源于一系列的改革措施。其中，以“放管服”为核心的商事制度改革，通过简政放权、放管结合、优化服务，使各类市场主体在市场经济活动中的交易成本显著下降，市场活力得以有效释放，其中的主要改革工作包括：一是实施简政放权，为市场主体自主经营创造条件。进入新时代以来，我国市场经济体制改革进一步深化，市场在资源配置中的决定性作用得以发挥，进一步减少了政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，削弱了政府对市场的干预权力，促进了政府权力下放，减少了行政事务运作流程和环节，这是促进市场主体发挥自主性、能动性，进而提高获得感的重要来源。具体来看，通过进一步推动垄断行业改革，取消和下放大量审批事项，实施市场准入负面清单管理，清理内外资、国有企业和民营企业不公平的相关政策，为不同类型市场主体平等进入市场创造条件；从2015年推行“三证合一”制度开始，通过“证照分离”“多证合一”“先照后证”，精简许可事项并实施分类管理；推进便利化注册，取消了注册资本、经营场所等注册门槛限制，进一步降低了市场主体登记注册的门槛。二是创新监管模式，以信用监管和治理思维来提升监管能效。“十三五”期间，我国市场监管体制发生了重大变革，实现了从行政监管向依法监管、信用监管和事中事后监管的重大转变，推动了从管理逻辑向治理逻辑的转变。通过积极推动监管规则和监管标准建设，引入多方主体共同监管，为监管主体设定了行为准则和操作指引，推动了政府监管向多部门、多主体共同治理的模式转变。转变了监管理念，以信用监管为基本的监管原则，极大地减少了对微观市场主体的干预。强化信用体系建设，通过国家企业信用信息公示系统、信用中国等整合企业信用信息，通过市场监管部门、法院、金融等多部门协同整合，真正推动信用监管和多方治理的落地。采取“双随机、一公开”¹的随机抽查式监管与重点监管相结合，实现监管方式与内容的有效匹配，既有利于提高市场活力，又有利于保障对重点领域的有效监管。对新技术、新产业、新业态、新模式等实行包容审慎监管，创新监管方式，尤其是运用现代信息技术和网络技术推行的新监管工具得以有效运用。三是优化服务能力，推动服务型政府的建设。“十三五”期间，在强化简政放权和信用监管的同时，大力推进政府服务意识的转变、能力的建设和水平的提升，为实现服务型政府的建设目标打下了良好的基础。不断推进服务便利化建设，通过服务标准化建设，简化企业登记注册、获取水电气网、办理税务、注销破产等的手续、流程和周期，在操作上推进通过“互联网+”政务服务和政务服务大厅建设，实现“一网”“一门”“一窗”服务改革，实现“一次不跑”“只跑一次”的服务目标，提升了民众的获得感。不断创新服务方式，尤其是针对建筑许可、税务、融资、知识产权保护等“短板”领域，创新工作机制，以服务提升监管水平、以服务帮助企业解决现实中面临的问题，推动服务型政府建设。 

 

（三）注重方法方式创新，以线下集中和线上整合协同推进行政服务效率提升

 

在自上而下推动营商环境优化的实践中，通过对其他业务场景方法的移植以及工具的创新，为优化营商环境提供了有效的支持。一是把握数字时代机遇，推动营商环境的网络化、平台化、数据化、智能化建设。利用“互联网+”的机遇，国家推动电子政务的线上化。自2015年国务院办公厅下发《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》以来，服务于市场监管、政府服务的经济主体唯一识别码（“三证合一”）、政务服务平台、信用信息共享交换平台就开始加速推进，2016年全面启动了“互联网+政务服务”。2019年11月，国家政务服务平台整体上线试运行，联通43个国务院部门和32个地区（含新疆生产建设兵团），对外提供国务院部门1142项和地方政府359万项在线服务。通过建设全国一体化在线政务服务平台，推动政务服务事项在全国范围内实现“一网通办”。31个省（区、市）及相关部门均接入国家政务服务平台，并通过省级政务服平台进一步实现与各地市服务平台的链接，实现了各级各部门政务服务平台的互联互通、数据共享与业务协同。截至2019年12月，32个省级网上政务服务平台（含新疆生产建设兵团）的个人用户注册数量达到2.39亿，实名注册个人用户达2.21亿［1］。此外，为适应移动互联时代用户的使用习惯，各级政府及相关部门结合民众办事的实际需要，通过手机App、线下终端机等推广智慧服务。通过网络化、平台化、信息化和智慧化建设，推动了政务服务的线上申请和线上办理，既提升了服务效率、降低了服务成本，又提高了服务的满意度。二是鼓励基层创新，提升基层政务服务质量。在国家整合行政资源的背景下，大力推进政务服务大厅（综合服务中心）建设，以“一窗”“一门”“一次”等政务服务改革，按照减环节、减材料、减时限的要求，实现线下企业各项业务（注册登记、办理许可、缴纳税收、登记财产等）一窗受理、后台流转、并行办理、限时办结、一窗交付的集成服务。通过政务服务的集中化、一窗化、并行化、服务时限承诺等改革，提高了政务服务事项便利度，减少了群众办事过程中需要多次上门、重复提交资料、多窗口咨询办理的问题。通过线下集中服务和线上整合服务的结合，有力地提升了各项行政业务的办理效率和水平，基本实现了“只跑一下”“一次不跑”的目标。除了政务服务的整合化之外，各地围绕园区企业集聚性特征，涌现出一些特色化的服务方式，例如为入园企业提供保姆式、管家式、“店小二”式、“一对一”等多种形式的服务，及时甚至超前地为企业提供服务，真正让企业感受到营商环境的改善。另外，新冠肺炎疫情的暴发进一步推动了政务服务的网络化和线上化，从国家政务平台到地方政务平台，基本上都实现了企业注册登记、办理税收、申办贷款、申请补助等相关事项的网上办理，不仅有效缓解了新冠肺炎疫情对企业经营的冲击，而且为进一步改进服务方法和提高服务能力提供了有效的示范场景。

 

（四）以评促改以评促优，以竞争激发各地改革创新

 

从“十三五”期间我国营商环境显著改善的进程中可以看出，在竞争的压力下，各种类型的营商环境评价为各地对标营商环境最佳实践、补齐营商环境“短板”提供了有效的参照，通过评价促进了各地营商环境的改善。其中，以世界银行为代表的国际组织，从全球的视角，对各国营商环境、竞争力等方面进行了持续的研究，发布了《全球营商环境报告》《全球竞争力报告》等，成为我国审视自身营商环境短板、对标国际领先者的重要参考。为推动国内营商环境的普遍改善，2018年，按照国务院部署，国家发展和改革委员会构建了中国营商环境评价指标体系，在22个城市（包括4个直辖市、3个计划单列市、9个省会城市、5个地级市、1个县级市）开展了试评价。2019年10月发布的《优化营商环境条例》更是要求实现营商环境评价的常态化。2020年5月，中共中央、国务院下发的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》进一步要求“完善营商环境评价体系，适时在全国范围开展营商环境评价”。此外，相关研究机构、媒体等，作为外部的专业机构，也积极开展营商环境的评价工作，从研究和舆论上助推营商环境的改善。例如，2020年6月，中央广播电视总台发布了《中国城市营商环境年度报告》，对我国经济总量前100位的城市营商环境进行了评价；6月18日，万博新经济研究院联合中国战略文化促进会、中国连锁经营协会、中国经济传媒协会和第一财经研究院，在线发布了《后疫情时代中国城市营商环境指数评价报告》（2020）。