摘要：“十三五”期间，各级政府及部门将优化营商环境作为进一步深化改革和完善市场经济体制的重要工作，通过强化顶层设计、注重改革推进、重视方法创新、实施以评促建等措施，我国营商环境在全球中的排名迅速上升，市场活力得到了有效释放，企业经营成本显著下降。为推动“十四五”时期我国营商环境的优化，应进一步补足在重点领域、区域差距、产权保护、思想认知、数据互联互通、信用监管等方面的“短板”，强化在顶层设计和国家政务服务平台等方面的“长板”，真正通过服务提升民众的获得感和满意度。为保证“十四五”期间营商环境重点工作的推进，支撑高质量发展目标的实现，应进一步深化市场经济体制改革、行政管理体制改革、垄断行业改革，完善市场信用体系建设。

 

关键词：营商环境优化；高质量发展；“十四五”时期

 

 

国家社会科学基金青年项目“企业参与乡村振兴的长效机制研究”（19CGL019）；国家社会科学基金重大项目“新时代推进民营经济高质量发展研究”（19ZDA050）；中国社会科学院登峰战略企业管理优化学科建设项目。

 

优化营商环境是新时代建设现代化经济体系和进一步深化市场经济体制改革的重要内容，是推动高质量发展的重要驱动力。“十三五”时期，在党中央的坚强领导和国务院的重点部署下，各部门、各地政府发挥合力，以“放管服”改革为抓手，推动资源配置和企业行为的市场化，强化事中事后监管，不断提升政务服务能力和服务水平，推动营商环境持续改善，使我国成为主要经济体中营商环境改善最快的国家。我国的制度性交易成本明显下降，市场活力和社会创造力得以有效激发，高质量发展的内生动力不断增强。与此同时，也还存在一些问题，例如，行政垄断、自然垄断、市场歧视依然存在，企业成本尤其是税负成本依然较高，区域差距突出，民众的满意度、获得感依然不高，等等。全面总结“十三五”时期我国营商环境建设的主要成就和经验，探寻其中存在的问题，并着眼于“十四五”经济社会更高质量发展的要求，进一步推动营商环境优化，具有重要的现实意义。

 

 

通过强化顶层设计、深化商事制度改革、创新方式方法和多方多维评价，“十三五”期间我国营商环境得到了显著改善。这为“十四五”时期进一步优化营商环境提供了参考，也为世界各国优化营商环境提供了经验借鉴。

 

（一）强化顶层制度设计，形成了优化营商环境的整体生态

 

营商环境的改善是嵌入我国市场经济体制改革过程中的。从2013年开始，围绕简政放权的目标，国家采取了一系列行政审批事项的取消和下放措施，至2015年国务院决定取消和下放管理层级的行政审批项目共计378项。各职能部门也按照简政放权的要求大量取消和下放管理层级的行政审批项目，市场主体进入门槛大大降低，市场的制度性交易成本显著下降，这为“十三五”时期营商环境优化打下了良好的基础。

 

作为市场经济体制改革的重要内容，营商环境工作受到中央的高度重视。“十三五”期间，中央全面深化改革领导小组（委员会）充分发挥领导作用，2016年至2020年5月共审议了57项有关营商环境的相关政策文件。与此同时，中共中央、国务院将优化营商环境作为进一步深化市场经济体制改革的重要抓手，出台了决议、条例和相关办法，形成了优化营商环境的顶层制度设计体系。2015年，党的十八届五中全会提出要完善法治化、国际化、便利化的营商环境；2017年，党的十九大报告提出要全面实施市场准入负面清单管理，深化商事制度改革，完善市场监管体制；2019年10月通过并于2020年1月1日实施的《优化营商环境条例》，是我国营商环境建设的标志性事件，它从市场主体保护、市场环境、政务服务、监管执法、法治保障五大方面提出了明确具体的要求；2019年，党的十九届四中全会提出要进一步深化“放管服”改革，尤其是深化行政审批制度改革；2019年底中共中央、国务院下发的《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》进一步提出要营造“市场化、法治化、国际化”的营商环境；2020年，中共中央、国务院下发了《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，更是旗帜鲜明地提出“以一流营商环境建设为牵引持续优化政府服务”，对新时代优化营商环境提出了明确要求。

 

2016—2019年，仅国务院办公厅下发的与营商环境相关的政策文件就多达53项¹，涉及登记注册、不动产登记、行政审批、减政便民、纳税便利化、市场监管、“放管服”、事中事后监管、信用建设、市场改革、贸易便利化、产权保护、对外开放、创新创业、减税降费、降成本、社会投资、政务服务等方面，这为“十三五”期间营商环境各个领域的改革提供了有效的指引。 

 

（二）推进商事制度改革，以“放管服”改革驱动营商环境有序改善

 

在顶层设计的指引之下，营商环境的改善更多地来源于一系列的改革措施。其中，以“放管服”为核心的商事制度改革，通过简政放权、放管结合、优化服务，使各类市场主体在市场经济活动中的交易成本显著下降，市场活力得以有效释放，其中的主要改革工作包括：一是实施简政放权，为市场主体自主经营创造条件。进入新时代以来，我国市场经济体制改革进一步深化，市场在资源配置中的决定性作用得以发挥，进一步减少了政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，削弱了政府对市场的干预权力，促进了政府权力下放，减少了行政事务运作流程和环节，这是促进市场主体发挥自主性、能动性，进而提高获得感的重要来源。具体来看，通过进一步推动垄断行业改革，取消和下放大量审批事项，实施市场准入负面清单管理，清理内外资、国有企业和民营企业不公平的相关政策，为不同类型市场主体平等进入市场创造条件；从2015年推行“三证合一”制度开始，通过“证照分离”“多证合一”“先照后证”，精简许可事项并实施分类管理；推进便利化注册，取消了注册资本、经营场所等注册门槛限制，进一步降低了市场主体登记注册的门槛。二是创新监管模式，以信用监管和治理思维来提升监管能效。“十三五”期间，我国市场监管体制发生了重大变革，实现了从行政监管向依法监管、信用监管和事中事后监管的重大转变，推动了从管理逻辑向治理逻辑的转变。通过积极推动监管规则和监管标准建设，引入多方主体共同监管，为监管主体设定了行为准则和操作指引，推动了政府监管向多部门、多主体共同治理的模式转变。转变了监管理念，以信用监管为基本的监管原则，极大地减少了对微观市场主体的干预。强化信用体系建设，通过国家企业信用信息公示系统、信用中国等整合企业信用信息，通过市场监管部门、法院、金融等多部门协同整合，真正推动信用监管和多方治理的落地。采取“双随机、一公开”¹的随机抽查式监管与重点监管相结合，实现监管方式与内容的有效匹配，既有利于提高市场活力，又有利于保障对重点领域的有效监管。对新技术、新产业、新业态、新模式等实行包容审慎监管，创新监管方式，尤其是运用现代信息技术和网络技术推行的新监管工具得以有效运用。三是优化服务能力，推动服务型政府的建设。“十三五”期间，在强化简政放权和信用监管的同时，大力推进政府服务意识的转变、能力的建设和水平的提升，为实现服务型政府的建设目标打下了良好的基础。不断推进服务便利化建设，通过服务标准化建设，简化企业登记注册、获取水电气网、办理税务、注销破产等的手续、流程和周期，在操作上推进通过“互联网+”政务服务和政务服务大厅建设，实现“一网”“一门”“一窗”服务改革，实现“一次不跑”“只跑一次”的服务目标，提升了民众的获得感。不断创新服务方式，尤其是针对建筑许可、税务、融资、知识产权保护等“短板”领域，创新工作机制，以服务提升监管水平、以服务帮助企业解决现实中面临的问题，推动服务型政府建设。 

 

（三）注重方法方式创新，以线下集中和线上整合协同推进行政服务效率提升

 

在自上而下推动营商环境优化的实践中，通过对其他业务场景方法的移植以及工具的创新，为优化营商环境提供了有效的支持。一是把握数字时代机遇，推动营商环境的网络化、平台化、数据化、智能化建设。利用“互联网+”的机遇，国家推动电子政务的线上化。自2015年国务院办公厅下发《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》以来，服务于市场监管、政府服务的经济主体唯一识别码（“三证合一”）、政务服务平台、信用信息共享交换平台就开始加速推进，2016年全面启动了“互联网+政务服务”。2019年11月，国家政务服务平台整体上线试运行，联通43个国务院部门和32个地区（含新疆生产建设兵团），对外提供国务院部门1142项和地方政府359万项在线服务。通过建设全国一体化在线政务服务平台，推动政务服务事项在全国范围内实现“一网通办”。31个省（区、市）及相关部门均接入国家政务服务平台，并通过省级政务服平台进一步实现与各地市服务平台的链接，实现了各级各部门政务服务平台的互联互通、数据共享与业务协同。截至2019年12月，32个省级网上政务服务平台（含新疆生产建设兵团）的个人用户注册数量达到2.39亿，实名注册个人用户达2.21亿［1］。此外，为适应移动互联时代用户的使用习惯，各级政府及相关部门结合民众办事的实际需要，通过手机App、线下终端机等推广智慧服务。通过网络化、平台化、信息化和智慧化建设，推动了政务服务的线上申请和线上办理，既提升了服务效率、降低了服务成本，又提高了服务的满意度。二是鼓励基层创新，提升基层政务服务质量。在国家整合行政资源的背景下，大力推进政务服务大厅（综合服务中心）建设，以“一窗”“一门”“一次”等政务服务改革，按照减环节、减材料、减时限的要求，实现线下企业各项业务（注册登记、办理许可、缴纳税收、登记财产等）一窗受理、后台流转、并行办理、限时办结、一窗交付的集成服务。通过政务服务的集中化、一窗化、并行化、服务时限承诺等改革，提高了政务服务事项便利度，减少了群众办事过程中需要多次上门、重复提交资料、多窗口咨询办理的问题。通过线下集中服务和线上整合服务的结合，有力地提升了各项行政业务的办理效率和水平，基本实现了“只跑一下”“一次不跑”的目标。除了政务服务的整合化之外，各地围绕园区企业集聚性特征，涌现出一些特色化的服务方式，例如为入园企业提供保姆式、管家式、“店小二”式、“一对一”等多种形式的服务，及时甚至超前地为企业提供服务，真正让企业感受到营商环境的改善。另外，新冠肺炎疫情的暴发进一步推动了政务服务的网络化和线上化，从国家政务平台到地方政务平台，基本上都实现了企业注册登记、办理税收、申办贷款、申请补助等相关事项的网上办理，不仅有效缓解了新冠肺炎疫情对企业经营的冲击，而且为进一步改进服务方法和提高服务能力提供了有效的示范场景。

 

（四）以评促改以评促优，以竞争激发各地改革创新

 

从“十三五”期间我国营商环境显著改善的进程中可以看出，在竞争的压力下，各种类型的营商环境评价为各地对标营商环境最佳实践、补齐营商环境“短板”提供了有效的参照，通过评价促进了各地营商环境的改善。其中，以世界银行为代表的国际组织，从全球的视角，对各国营商环境、竞争力等方面进行了持续的研究，发布了《全球营商环境报告》《全球竞争力报告》等，成为我国审视自身营商环境短板、对标国际领先者的重要参考。为推动国内营商环境的普遍改善，2018年，按照国务院部署，国家发展和改革委员会构建了中国营商环境评价指标体系，在22个城市（包括4个直辖市、3个计划单列市、9个省会城市、5个地级市、1个县级市）开展了试评价。2019年10月发布的《优化营商环境条例》更是要求实现营商环境评价的常态化。2020年5月，中共中央、国务院下发的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》进一步要求“完善营商环境评价体系，适时在全国范围开展营商环境评价”。此外，相关研究机构、媒体等，作为外部的专业机构，也积极开展营商环境的评价工作，从研究和舆论上助推营商环境的改善。例如，2020年6月，中央广播电视总台发布了《中国城市营商环境年度报告》，对我国经济总量前100位的城市营商环境进行了评价；6月18日，万博新经济研究院联合中国战略文化促进会、中国连锁经营协会、中国经济传媒协会和第一财经研究院，在线发布了《后疫情时代中国城市营商环境指数评价报告》（2020）。

 

 

“十三五”时期是我国营商环境建设取得突出成效的阶段，营商环境全球排名快速进步，社会创业热情被有效激发，企业成本也得以显著下降，有效地支撑了我国经济的高质量发展。

 

（一）营商环境快速改善，向世界展示了我国改革的成功实例

 

自2007年开始，世界银行连续开展了营商环境的全球调查和评价工作，我国营商环境全球排名的进步较大。2019年，世界银行发布的《全球营商环境报告》显示，我国的营商环境大幅改善，在全球整体排名进入第31名，较上一年提高了15名，较2015年提高59位，成为主要经济体中营商环境改善最快的国家。其中，执行合同、获得电力、开办企业、财产登记等指标表现卓越，尤其是执行合同排名进入第5位（见表1）。 

 

 

（二）市场主体创业热情高涨，凸显了营商环境改善的积极促动效应

 

“十三五”期间，随着“放管服”改革的不断推进，商事制度改革取得突出成效，在“双创”等大好政策支持下，制度红利有效释放，创业活力被有效激发，市场主体数量保持超高速增长。截至2019年底，我国市场主体规模达到12 339.50万户，新增登记市场主体2377.40万户，其中，企业3858.30万户，个体工商户8261万户，农民专业合作社220.1万户（见表2）。大量新增的市场主体成为解决就业、促进增长、维护稳定、推动创新的重要载体，2015—2019年，我国GDP年均增速达到9.55%，城市登记失业率从4.1%连续下降至3.6%，申请专利授权数从35.93万件增长到45.30万件。 

 

 

（三）企业成本显著下降，有力助推高质量发展

 

“十三五”期间，为优化营商环境，在国务院的推动下，以减税减费、降低水电气网价格和融资成本为重点的“降成本”工作有序推进，企业成本显著降低，为进一步促进企业发展、提升企业发展质量提供了有力的支持。

 

一是减税降费取得突出成效。在优化营商环境的总体要求下，“十三五”期间通过深化税制改革、扩大税收优惠政策等，市场主体税收负担得以有效降低。税制改革方面，2016年5月1日起全面推行营改增试点，增值税改革有序推进，有效地降低了企业的纳税负担。改革税收征管体系，2018年国税与地税合并直接减少了企业的纳税时间和纳税流程。快速推进税收申报和缴纳的网络化、线上化办理，有效减少了报税时间和成本。税收优惠方面，进一步降低小微企业纳税比率，推行个人所得税专项扣除，推行综合与分类相结合的计税方法，提高研发费用加计扣除比例、固定资产加速折旧、创投基金个人所得税政策等，有效地减轻了市场主体的相关税费压力。2016—2019年，通过减税减费，共为企业减轻负担超过7万亿元¹，有效缓解了企业尤其是小微企业的经营压力。

 

二是企业生产经营成本显著降低，尤其是电气网降费明显。从电价来看，2015年启动的新一轮电力体制改革推动了电力市场化，其直接的经济后果就是电费价格明显下降。2016年每度电平均降低电价约7.23分，为用户节约电费超过573亿元；2018年一般工商业电价降低10%任务目标超额完成，全国平均每千瓦时降低8分钱以上，降幅超过10%；2019年一般工商业电价比2019年初下降了10%，降低社会用电成本530亿元²。另据解百臣等研究发现，随着电力体制改革的推进，我国电价与美国电价的价格差距不断缩小，2012—2019年，广东省的电价从相对于得克萨斯州和佛罗里达州的2.1倍和1.5倍分别下降到1.4倍和1.1倍，浙江也呈现类似的变化趋势［3］。就天然气价格而言，从2015年中共中央、国务院下发《关于推进价格机制改革的若干意见》开始，天然气价格的市场化有序推进，其中的直接后果是非居民用气价格多次下调，并逐步实现非居民用气和居民用气价格并轨，企业用气价格明显下降。就网费价格而言，2015年以来，我国网费显著下降，根据国资委统计的“提速降费”成果，仅2018年三大运营商就实现全年累计让利超1200亿元［4］。

 

三是中小微企业融资问题得到显著改善。2020年第一季度末，我国银行业金融机构小微企业贷款余额达到38.90万亿元，较2016年第一季度末增长60.11%，其中，商业银行普惠性小微企业贷款余额达到12.55万亿元。商业银行在解决中小企业融资问题方面得到较大进步。2019年6月13日，科创板在上海证券交易所正式开板，为创业创新企业公开融资提供了新的渠道。截至2020年5月24日，已有109家公司公开发行股票，尚有170家正在上市进程中。 

 

图3

 

三、我国营商环境目前存在的主要问题

 

总体来看，“十三五”时期我国营商环境建设成果斐然，但在各个具体的维度上依然与前沿指标有一定的差距，区域间和区域内差距依然明显，民众获得感和部分政府工作人员认识有待进一步提升，进一步优化我国营商环境十分迫切。

 

（一）部分领域改革不到位，影响了营商环境的整体改善

 

在营造“市场化、法治化、国际化”营商环境的目标指引下，进一步推动相关领域的市场化改革，按照法制化总体要求，对标国际营商环境的前沿标杆，是进一步优化营商环境的必然要求。但从我国营商环境的实际状况来看，部分领域改革尚不彻底，不仅影响了营商环境的整体改善，而且成为掣肘我国新时代完善社会主义市场经济体制的重要因素。具体来看，表现在如下方面：一是垄断行业的市场化改革有待进一步深化。通过国企国资改革、行业改革和经济体制改革，水电气网铁这些自然垄断行业的行政性垄断色彩逐步下降，但逐步转变为强大的市场垄断力量，成为影响营商环境进一步优化的阻力。金融行业的市场化改革稳步推进，但分业制、跨区域经营、强调经营业绩考核等都会指引银行偏好于向国有企业、大企业提供资金，政府干预银行向中小微企业提供贷款会进一步加剧银行的“逆向选择”问题，中小微的“融资难、融资贵”问题未能从根本上得到改观。二是市场歧视问题依然突出，非公经济和中小微企业在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面的不公正问题依然存在。例如，2011年底财政部、工业和信息化部联合下发的《政府采购促进中小企业发展暂行办法》中就明确要求各级政府“预留本部门年度政府采购项目预算总额的30%以上，专门面向中小企业采购，其中，预留给小型和微型企业的比例不低于60%”，但现实中各地政府未能够真正落实这一要求；在地方政府采购、招投标尤其是重大项目运营时，往往偏好于地方国有企业这类“自家人”，社会资本面临较高的“隐形门槛”。三是行政效率偏低和行政成本较高的问题尚需要进一步重视。工程建设项目审批、破产注销等手续繁杂，办理周期长，是长期困扰企业发展的重要问题。2018年国务院办公厅出台《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》，要求将工程项目审批时间压减至120个工作日，但在实际运作中，更多的依靠当地领导的强力推动，程序化、制度化、规范化和常态化的工作机制均有待进一步强化。从各地办理企业破产的实际情况来看，由于对企业破产认识的不足和法律规定的自由度较高，导致企业进入破产程序后往往陷入“塌陷”的局面，最终导致破产程序复杂、手续繁多、周期超长成为常态。四是企业经营成本尤其是税收负担依然较高。根据世界银行2020年《全球营商环境报告》测算的数据，我国税率高达64%，是美国的1.46倍，在190个经济体中位列第173位。较高的税率对企业的生存和发展造成了较大的压力，也影响了我国企业全球竞争优势的发挥。另外，现有的流转税制度要求企业按照名义收入和利润预缴税收，且在每月与工资薪金一同缴纳社会保险费用，进一步提高了企业的资金压力，加剧了企业的资金紧张问题。

 

（二）区域间差距较大，进一步加剧了我国区域发展的不平衡

 

我国营商环境在不同区域尤其是不同规模的城市和城乡之间的差距较大。从总体来看，营商环境改革的下沉度不够，大城市综合营商环境优于中小城市，城市营商环境优于农村，经济相对发达地区显著优于欠发达地区。这种差异不仅具有当期的分化效应，而且进一步加剧了我国区域发展的未来差异。从2018年国家发展和改革委员会开展的22个城市营商环境试点评价来看，东中西部地区存在较大的差距。另外，从目前东中西部地区的产业政策和地方政府招商情况来看，中西部地区往往需要付出更高的代价，例如土地以更低价格出让、更加优惠的税收返还政策等，这也反映了中西部地区在企业吸引力方面的差异。除了区域差异以外，城乡的营商环境也表现出显著的差异，尤其是相对贫困的农村地区，市场发育滞后，农村市场开放度、基础设施条件、交通物流成本、资源供给能力、产业链完整性等差距明显，这既是农村经济落后的表现，又是农村经济落后的重要原因。与此同时，中西部地区企业税赋压力相对较高，尤其是社会保险费用更高，社会保险负担的区域性差异进一步加剧了区域差距。

 

（三）民众获得感有待提升，制度供给与现实需要的匹配度不高

 

营商环境的差距不仅体现在不同地区对企业的吸引力上，而且体现在不同地区对企业和民众需求的认知和反应能力上。“十三五”期间，我国营商环境的优化以自上而下推动为主、自下而上创新为辅。我国围绕优化营商环境出台了数量众多的政策措施，但政策在制定、执行和评估过程中还存在与现实企业和民众需求不一致的地方，导致民众的获得感难以得到有效改善。一是制度供给的精准性不足。例如，奖励性政策相对较多，服务类和监管类政策供给不足［5］；对于企业普遍关心的且短期可实现、可考核的问题关注度较高，但对于具体如何做往往阐释不具体、不明确。二是制度的供给方式与民众的获取方式不匹配。例如，政策文件往往强调以“红头文件”形式下发，企业作为政府文件的使用者往往只能借助于互联网、“两微一端”等方式获取，且获取时间相对滞后；尽管政策也在小微企业名录、各部门网站、地方政务网等有所呈现，但政策的展示依然分散，政策信息的碎片化问题依然突出，政策的归集、链接等未能有效推进，这提高了政策的获取成本，不利于企业和民众对政策的使用。三是政策执行难和执行成本高。很多政策在执行中异化为“以文件执行文件”，地方对政策的理解存在偏差，缺乏独立的市场主体来统一协调和落实政策的实施，导致一些政策最终“留在案头、留在纸面、留在形式”上。四是政策的实施效果往往缺乏后期的评估措施。另外，一些地方政府官员法制意识淡薄，在征地拆迁、生态环境保护中屡屡出现一些损害企业和个人产权的行为，对企业的承诺不兑现等，影响了地方招商和本地企业再投资的意愿。

 

（四）部分人员对营商环境建设的重视度不够，各级各部门协同有待进一步加强

 

营商环境不仅事关我国在全球制度优势的发挥，而且事关我国市场的交易成本尤其是地方竞争优势的发挥。从中央全面深化改革委员会对营商环境的高度重视，到中央政府出台数量众多的相关政策和配套文件，体现了国家层面上对优化营商环境的高度重视。但是，从各地对营商环境工作的开展情况来看，一些地方对于营商环境建设的重视度不够，未能从根本上意识到营商环境是提升地方投资吸引力、实现地方长期可持续发展的根本，未能意识到优化营商环境是持续优化政府服务的重要牵引力，对优化营商环境的系统性、复杂性、协同性认识不足，以致对推进营商环境改善工作的重视度不够，将营商环境建设工作作为发改部门等某个或者几个部门的工作，各部门在推进营商环境优化方面的协同合作力度不够。其中的一个突出表现是各级政府及部门的信息数据分割，业务系统多、平台多，各类业务的数据标准不统一，数据共享不完善、不及时，PC端和移动端内容和功能分割，业务审批协同不足，这给企业和民众办事带来了大量的重复工作，影响了各部门效率的提升。

 

四、“十四五”时期进一步优化我国营商环境的着力点

 

“十四五”时期，要围绕当前营商环境存在的突出问题，以新时代高质量发展为目标指引，强化在重点领域的进一步突破，实现营商环境的进一步改善。

 

（一）补齐营商环境“短板”，提高营商环境的整体均衡性

 

在营商环境工作取得的成效的基础上，“十四五”时期需要补齐我国营商环境存在的“短板”，实现营商环境的整体性改善。一是对标国际前沿指标，深化相关领域改革，补齐在纳税、信贷、跨境贸易、办理破产、办理施工许可等领域的“短板”，实现在营商环境各个领域的普遍性改善。二是推动营商环境改革向中小城镇和乡村下沉，促进东北及中西部地区营商环境的显著改善，补齐城乡差距和区域差距的“短板”。三是进一步强化对民营企业和个人的产权保护，加强政府信用建设，切实避免对企业和民众产权的侵害，改善政策的制定方式和实施工具，补齐民众获得感的“短板”。四是进一步深化各级政府官员的认识，将优化营商作为持续优化政府服务的牵引力，将营商环境作为促进当地经济社会持续发展的重要驱动力。五是补齐部门和地域隔离的“短板”，加速推进公共数据的有序开放，促进行业数据、区域数据、部门数据的互联互通，加强数据安全防范管理。六是强化信用体系建设，完善“双随机、一公开”监管模式，补足“放管服”改革后的监管“短板”。

 

（二）强化营商环境“长板”，为营商环境持续优化提供保障

 

要继续发挥好我国优化营商环境方面的优势，做深做细相关工作，为营商环境的持续改善提供支撑。一是进一步发挥顶层设计的制度优势，形成对营商环境持续改善的有效统领。继续将营商环境优化作为中央全面深化改革委员会的重要工作内容，在《优化营商环境条例》的框架内，强化对市场主体各项权利的保护，营造公平、诚信、自由的市场环境，为市场主体提供规范、便利和高效的政务服务，落实信用监管、事中事后监管、包容审慎监管的新型监管模式，加快推进营商环境相关法律法规的废改立释，形成对“十四五”期间优化营商环境的有效保障。二是进一步加速“互联网+”政务服务落地，真正实现企业和个人业务的一网通办。破除地区和部门的数据隔离，逐步削减各个部门专用系统和平台，推动各类平台与国家政务服务平台的互联互通，进一步完善国家政务服务平台和各省市政务服务平台功能，形成国家—省—市三级互通的业务办理平台。进一步优化人机交互界面，尤其是利用好大数据、人工智能等，便利用户的在线检索、身份认证、材料递交、流程可视化等，提升用户体验。注重移动端和PC端、线下行政服务中心的一网化建设，降低用户的转换成本。三是做实营商环境评价工作，以第三方主体评价、自评和上级评价相结合来推动营商环境的逐步改善。

 

（三）优化营商环境服务，提升民众的获得感和满意度

 

“十四五”时期要重点提升政府及相关部门的管理和服务能力，创新管理和服务方式方法，真正以更优的营商环境支撑市场主体竞争力的提升。一是培育“顾客导向”的服务理念。“放管服”改革不仅是简政放权和放管结合，更重要的是要求政府转变视角，从行政管理机构向服务机构、服务型政府转型［6］。建设服务型政府的基本前提是推动公务人员认知的转变，要从服务的视角来审视自身职能和行为，从顾客视角来审视民众，将为顾客提供高品质的服务作为工作的首要目标。二是进一步提升政务服务中心的服务水平，改善民众现场体验。进一步充实政务服务中心的业务功能，确保企业和个人业务可以“一站式”办理；进一步优化和缩短审批流程，真正实现“一门受理、一窗联审、一次缴费、一网办结、只跑一次”；重视服务中心的导引功能，尤其是通过细致化的咨询、引导和服务窗口，为民众指明事项办理的流程、规范、时限等相关工作；做好现场辅助服务的配套，例如自助服务设备、公共电脑的可获得性以及便利度；关注特殊用户，为不能或者不方便使用网络设施的民众提供志愿者服务，为老年人、残疾人等特殊用户提供志愿者者服务；提升工作人员服务意识和服务态度，为其做好做优相关服务创造条件；完善相关投诉和评价功能，形成用户对政务服务工作的有效监督和促进。三是注重提供个性化服务，帮助解决市场主体面临的突发问题。除政府服务中心的标准化服务外，各地要结合本地的发展目标、产业特色等，在依法行政的基本框架下，强化基层创新，为市场主体提供一些特色化、个性化的服务。同时，发挥市场力量，引入第三方服务主体，以市场力量驱动营商环境改善和商业生态系统升级。四是切实解决民众的“痛点”和“热点”问题。进一步降低企业税收负担，加大对企业设备投资和技术创新的优惠力度，在支持土地和房产作为进项税进行抵扣、大型设备可以作为销项税予以抵扣的同时，探索将员工工资薪金纳入抵扣范畴，进一步减轻企业税收负担。

 

五、“十四五”时期进一步优化营商环境的政策建议

 

为保证“十四五”时期营商环境重点工作的推进，支撑高质量发展目标的实现，应进一步深化市场经济体制改革、行政管理体制改革和垄断行业改革，完善市场信用体系建设，为进一步优化营商环境创造条件。

 

（一）深化市场经济体制改革，保障市场公平竞争

 

社会主义市场经济体制对于保障我国经济长期可持续发展意义重大。应按照建设高标准市场经济体制的要求，全面完善产权、市场准入、公平竞争等制度，为营商环境的进一步优化奠定体制基础。一是进一步完善产权保护制度，尤其是要强化民营经济产权保护和知识产权保护。基于公平的基本原则，全面依法平等保护民营企业和个人产权，依法严肃查处各类侵害民营企业和个人合法权益的行为，杜绝任何形式的产权侵害行为。加快完善和细化知识产权相关制度建设，加强企业商业秘密保护，完善新领域新业态的知识产权保护制度。二是全面实施市场准入负面清单制度，真正落实“非禁即入”。推行“全国一张清单”并广泛公开化，建立市场准入负面清单动态调整机制和第三方评估机制，为市场主体公平参与竞争创造条件［7］，将清单事项与行政审批体系有效链接，定期评估、排查、清理各类显性和隐性壁垒，破除玻璃门、弹簧门，推动“非禁即入”尤其是在新经济、新基建领域的普遍落实。三是全面落实公平竞争审查制度。完善竞争政策框架，建立健全竞争政策实施机制，强化竞争政策基础地位。加强和改进反垄断和反不正当竞争执法，加大执法力度，提高违法成本。进一步强化审查制度，对于制定与市场主体生产经营活动密切相关的行政法规、规章、规范性文件，应当按照国务院的规定进行公平竞争审查。对于制定涉及市场主体权利义务的规范性文件，应当按照国务院的规定进行合法性审核。

 

（二）深化行政管理体制改革，切实提升民众满意度

 

行政管理工作直接关乎市场主体和民众的满意度，要进一步深化行政管理体制改革，切实提升民众的获得感和满意度。一是进一步简政放权，减少政府对市场的干预，让市场真正在资源配置中发挥主导作用。在“十三五”时期推行“证照分离”“先照后证”的基础上，进一步通过简政放权推进“照后减证”；进一步梳理审批事项，扩大审批事项的备案制，加速推进工程建设项目审批制度改革；进一步推进注销便利化改革，促进市场主体自由流动。二是激发各级政府创新动力，以“自下而上”创新来提升营商环境的有效性、精准性，并以此提升民众的获得感。进一步完善和落实改革激励机制，强化敢于担当、攻坚克难的用人导向，注重在改革一线和服务一线考察识别干部，把那些具有改革创新意识、勇于改革、善谋改革、勇于行动的干部用起来。建立健全改革容错纠错机制，正确把握干部在改革创新中出现失误错误的性质和影响，按照“三个区分开来”¹的要求，激励干部干事创业，切实保护干部干事创业的积极性。加强对改革典型案例、改革成效的总结推广和宣传报道，按规定给予表彰激励，为改革营造良好舆论环境和社会氛围。三是防范改革行为短期化、竞技化，要从长远、全局的思维来正视营商环境建设。在保证基本政策稳定性的基础上，要维持配套体制机制的灵活性，以推进国家治理体系和治理能力现代化为指导思想，以《优化营商环境条例》为依据，在国家营商环境制度体系的框架之下，各地结合自身的实际情况不断创新，有效支撑各地经济社会高质量发展。四是关注政府工作人员的“倦怠感”［8］，进一步强化流程性操作的智能化、自动化办理能力，可参考银行业务办理的相关技术革新方式，探索组建集中式的共享服务中心。同时，也要防范“唯技术论”，遵循工具性、合法性和情境性原则，进一步以技术创新驱动制度创新。对于技术与制度的有效适配问题以及技术技能匮乏人员的服务需要等，应予以重点关注。 

 

（三）深化垄断行业改革开放，降低企业经营成本

 

按照《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》的要求，进一步深化垄断行业改革。一是稳步推进自然垄断行业改革，构建有效竞争的电力市场，推进油气管网对市场主体公平开放，促进铁路运输业务市场主体多元化和适度竞争，以竞争性促进市场价格机制的实现。剥离垄断企业的相关审批、验收、定价等相关权力，实现政企分开、政监分开，取消燃气、水务、电力公司的设计、审核、验收权力，培育第三方专业中介机构负责相关审核事务，防范其与垄断企业的共谋；要推动市场化改革，通过产业链分析，将自然垄断行业中的一些可竞争性业务市场化，相关设计、施工等业务市场化，允许具有相关资质的企业参与。随着市场化的进一步推进，将相关的审批和验收工作取消，真正实现通过市场竞争来推动相关风险的有效控制和服务的有效改善。同时，按照服务质量和成本核算的要求，加强对公用企事业单位运营的价格监管和质量监管。二是加快推进金融行业市场化，降低金融市场进入标准，吸引信用良好、资本实力雄厚、运营能力强的投资者进入银行业市场，增强金融市场的供给能力；逐步取消IPO配额政策，强化对上市企业的事中事后监管，尤其是要注重发挥注册会计师、注册税务师、律师的专业能力，在降低企业公开融资门槛的同时保证投资者风险可控，加大上市公司退市力度，完善经营人员违法追偿机制；修订《商业银行法》，并出台《银行法》，对大型商业银行、股份制银行、政策性银行、农商行、城市商业银行、社区银行、村镇银行等不同金融机构的角色重新定位，允许社区银行、村镇银行等混业经营，限定大型商业银行、股份制银行的经营范围，并对不同类型银行采取不同的考核方式，形成不同银行机构有序竞争且有所区分的格局。同时，要逐步清理政府直接干预银行甚至为企业买单的行为，真正形成银行独立运营、银企有效合作联动的体制机制。健全破产制度，改革完善企业破产制度，推动个人破产立法，建立健全金融机构市场化退出法规，实现市场主体有序退出。

 

（四）完善市场信用体系建设，降低社会交易成本

 

“十四五”时期以及未来更长一段时期，要重点推进市场信用体系建设，以良好的信用体系降低社会交易成本。一是完善社会信用信息网络。进一步强化信用体系建设，将企业和个人的资产、财产、收入等各项信息互联互通，形成企业法人和个人信用信息的紧密闭环。加强社会信用体系建设，持续推进政务诚信、商务诚信、社会诚信建设，提高全社会诚信意识和信用水平，维护信用信息安全，严格保护商业秘密和个人隐私［10］。二是利用好信用资源，积极发展信用经济。要完善诚信建设长效机制，推进信用信息共享，建立政府部门信用信息向市场主体有序开放机制，探索政府与市场主体共享信用信息的机制和模式，形成对全市场主体全覆盖的信用信息网络，加速信用信息经济价值的实现。健全覆盖全社会的征信体系，培育具有全球话语权的征信机构和信用评级机构，打破信用评级业务的国外垄断。加快实施“信易+”工程，实现信用与市场活动的有效链接。三是构建适应高质量发展要求的社会信用体系和新型监管机制。健全以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。以食品安全、药品安全、疫苗安全为重点，严格市场监管、质量监管、安全监管，加强违法惩戒。强化包容审慎监管，推动新经济发展。

 

作者：李先军 中国社会科学院工业经济研究所助理研究员；罗仲伟 中国社会科学院工业经济研究所研究员、博士生导师。

 

发表于《改革》2020年08期