国家发改委、国家能源局于2016年11月7日发布了《电力发展“十三五”规划（2016～2020年）》（简称《规划》）。《规划》以绿色发展为主线，涵盖了“供应能力、电源结构、电网发展、综合调节能力、节能减排、民生用电保障”6个目标；涉及“电源发展、系统调峰、电网发展、电力消费、科技创新、国际合作、体制改革”7个领域的18项任务。《规划》是我国“十三五”电力发展的行动纲领，是编制相关专项规划的指导文件，是布局重大电力项目的重要依据。如今“十三五”已接近尾声，我们结合中国电力企业联合会发布的《中国电力行业年度发展报告2020》、电力设计规划总院发布的《中国电力发展报告2019》等相关报告中的数据，对《规划》中电力发展的主要目标及完成情况进行汇总。

 

目标一：供应能力

 

《规划》中预期2020年全社会用电量6.8~7.2万亿千瓦时，全国发电装机容量20亿千瓦，人均装机突破1.4千瓦，人均用电量5000千瓦时左右，电能占终端能源消费比重达到27%。全社会用电量2019年达到7.25万亿千瓦时，预计2020年7.4万亿千瓦时，高于《规划》预期。全国发电装机容量2019年达到20.1亿千瓦，预计2020年21.5亿千瓦，高于《规划》目标。电能占终端能源消费比重2019年达到26%，预计2020年底将达到《规划》目标。

 

目标二：电源结构

 

《规划》中以非化石能源消费比重在2020年达到15%为原则，预计到2020年，非化石能源装机达到7.7亿千瓦左右，占比约39%；气电装机达到1.1亿千瓦以上，占比超过5%；煤电装机力争控制在11亿千瓦以内，占比降至约55%。非化石能源装机2019年达到8.4亿千瓦，占比约41.9%，预计2020年装机9.3亿千瓦左右，占比约43.4%，高于《规划》目标。气电装机2019年达到0.9024亿千瓦，预计2020年0.98亿千瓦，比《规划》预期低0.12亿千瓦。煤电装机2019年达到10.4亿千瓦，占比51.8%，预计2020年装机10.87亿千瓦，占比降至50.7%，超额完成《规划》目标。

 

目标三：电网发展

 

《规划》中预期“西电东送”达到2.7亿千瓦左右。截至2019年底，全国“西电东送”总规模达2.5亿千瓦，符合《规划》进度。

 

目标四：综合调节能力

 

《规划》中预期抽水蓄能电站装机达到0.4亿千瓦左右，热电联产机组和常规煤电灵活性改造规模分别达到1.33亿千瓦和8600万千瓦左右。抽水蓄能电站2019年装机规模0.3029亿千瓦，预计2020年装机0.3182亿千瓦，比《规划》目标少0.0818亿千瓦。根据国家电网发布的《服务新能源发展报告2020》，截至2019年底，我国累计推动完成煤电灵活性改造约5775万千瓦，仅为《规划》中2.2亿千瓦改造目标的25%左右，严重滞后于《规划》目标。

 

目标五：节能减排

 

《规划》中要求煤电机组供电煤耗降至310克标煤/千瓦时以下，电网综合线损率降至6.5%以内。根据国家能源局发布的《2019年全国电力工业统计数据》，2019年6000千瓦及以上电厂供电标煤耗为307克标煤/千瓦时（估算的煤电供电煤耗小于307克/千瓦时），电网线损率为5.9%，已达到《规划》目标。

 

目标六：民生用电保障

 

《规划》中预期到2020年，电能替代新增用电量4500亿千瓦时；充电桩建设满足500万辆电动车充电，新增集中式充电站1.2万座，分散式充电桩480万个。全国电能替代量2017年、2018年和2019年分别达1286、1577、2066亿千瓦时，合计4929亿千瓦时，已达到《规划》目标。截至2019年底，新能源汽车累计销量417.4万辆，而全国电动汽车充电桩保有量仅121.9万个，不足《规划》目标的26%。

 

《规划》主要目标及完成情况如表1-1所示。

 

 

部分滞后及无法完成《规划》目标项的分析与评价如下。

 

1)气电装机。气电发展滞后于《规划》与国务院2018年7月发布的《打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》（下称《行动计划》）有关，《行动计划》中提出，原则上不再新建天然气热电联产项目，直接导致当初各地规划中的诸多热电厂“气代煤”项目被叫停；政策调整主要是考虑到需保障气源稳定并防范再次出现天然气供应短缺。如今在保障国家能源安全、国际天然气供应和价格不确定性高等背景下，建议保守看待下个五年的气电发展。

 

2)抽蓄装机和煤电灵活性改造。《规划》中“综合调节能力”的目标目前看来均无法完成。抽水蓄能电站规模尽管已跃居全球首位，但受制于站址资源、政策性电价体系等因素，“十三五”期间发展未达《规划》预期，考虑到抽水蓄能电站《规划》装机规模不足全国电源总装机的2%，且建设速度远不及风电和光伏的增速，抽蓄电站仅能作为提升我国电力系统调节能力的次要手段，健康有序发展即可。而煤电机组灵活性改造，作为提升灵活性电源比重和解决新能源消纳问题的主要手段，《规划》中给予了很高的期望，遗憾的是，目前除了东北之外，西北和华北地区的煤电灵活性改造进展并不理想，完成率都不足25%，这里头涉及技术、经济、地区体制机制等问题。未来，如何在保障机组长期可靠性的基础上通过合理的补偿机制科学有序对煤电机组进行灵活性改造，会是“十四五”电力规划中的焦点。从煤电改造市场的角度看，灵活性改造是未来个别可能做大的蛋糕之一。

 

3)充电桩建设。《规划》中充电桩建设的总体目标从目前看已无法完成且存在巨大缺口。根据《电动汽车充电基础设施发展指南（2015~2020）》规划，截至2020年底，我国公共充电桩要达到50万个、新增超过430万个用户专用充电桩；而截至2019年底，我国公共桩和私人桩分别累计为51.6万个和70.3万个，国家提前完成公共桩规划目标，私人桩目标完成率仅为16.3%[2]。私人充电桩产业发展进展缓慢的主要原因在于私人桩难以在住宅小区配建，困难包括私人桩涉及多个管理主体、住宅小区无固定停车位、线路改造需经多数业主及物业同意、部分小区线路和变压器的设计年头过早等因素。尽管私人桩发展困难重重，但基于只有通过加快充电桩建设才能迅速发展新能源汽车产业的发展逻辑，未来我国充电桩产业仍有高速发展的空间和动力。