由于受 2020 年新冠疫情的全球蔓延影响，对“十四五” 规划时期我国经济和社会发展带来了巨大挑战。面对新形势、 新任务、新挑战，我国产业政策需要解决的不是存废问题， 而是亟须重大转型。“十四五”时期，深入贯彻新发展理念， 必须加快由差异化、选择性向普惠化、功能性产业政策转变， 从偏重替代市场、限制竞争的产业政策向以竞争政策为基础、 更能发挥创新作用和增进有效市场的产业政策转变，从政策 功能定位与立足点、政策取向与手段、政策实施机制与政策 支持方式等方面加快转型。

 

 

“十四五”时期，要从政府干预市场向增进市场功能转 型。实践表明，产业政策能否有效发挥作用，关键在于能否 妥善处理好政府与市场的关系。发挥市场对资源配置的决定 性作用和更好发挥政府作用，构建“市场友好型”政策体系， 应是今后产业政策功能定位的基准。在经济体制转轨过程中， 由于市场体系、市场机制尚不完备、不健全，产业政策在一 定程度、一定时段替代市场配置资源，既有其必要性和合理 性，也有明显的局限性和“政府失灵”带来的弊端。随着供 给侧结构性改革日益深化，产业政策功能定位必须尽快从替 代市场向增进市场功能、弥补市场缺陷转变，使“有效市场”与“有为政府”更好地有机结合起来。“十四五”时期，产业政策要确保“市场机制有效”，把由市场决定的事项全部交由 市场，市场能解决好的结构性问题，就不用产业政策来干预。 即使在某些领域为弥补市场缺陷而需要制定产业政策，也应 力求少而精准，从直接干预为主转向间接引导为主。政府要 坚持“有所为、有所不为”，减少对微观经济的直接干预，努 力做到不越位。在一般竞争领域和非自然垄断行业，要彻底 改变由政府主导资源配置的做法，不应由政府事先挑选“赢 家”和“输家”，避免寻租的可能。政府要更多地运用普惠性、 功能性产业政策，提供必要的公共服务、基础设施和制度基 础，为产业发展创造良好市场环境。

 

 

“十四五”时期，要从采用差异化选择方式扶持产业向 维护和促进市场公平有序竞争转型。长期以来，我国采取对 所有制、产能规模等设计准入门槛限制竞争的差异化做法， 选择特定产业、特定企业加以重点扶持。这种差异化、选择 性产业政策，带来市场扭曲和不公平竞争，导致资源配置低 效。随着社会主义市场经济体制日趋完善，产业政策立足点 应转向以竞争政策为基础，保障市场公平有序竞争，充分发 挥市场配置资源的决定性作用。要完善公开透明开放的市场 规则，实行统一的市场准入制度，打破所有制歧视和行业垄断，完善市场监管，加快形成统一开放、竞争有序的市场体系。要从“扶大限小”转向主要以市场竞争推动产业组织结 构调整优化，从过度关注市场集中度、企业规模转向创建大 中小企业协同协调、军民融合发展的良好环境，从支持国有 企业、大企业为主转向保障各类企业依法平等使用生产要素、 同等受到法律保护，实现公平竞争。

 

 

“十四五”时期，要从偏重追求数量规模向注重产业高 质量发展转型。在经济赶超特别是供给普遍短缺时期和工业 化初期、中期阶段，我国产业政策的主要目标是做大产业规 模、健全传统产业体系、弥补国内供给不足缺口。随着新时 期主要矛盾的变化，面对产能过剩与有效供给不足并存、资 源环境约束加剧、创新能力和国际竞争力不强、产业体系“大 而全”但“不强不优”的问题，继续实施赶超阶段的产业政 策不再适应产业并跑和领跑阶段的新要求。产业政策取向应 从过去偏重产能产量的数量规模扩张和低水平比例关系调 整转向注重产业转型升级和质量效率提升，构建新的国际动 态比较优势和竞争优势。要把产业高质量发展、现代产业体 系建设作为今后制定实施产业政策的核心目标，把增强自主 创新能力、实现由“中国制造”向“中国创造”转化作为政 策重心。产业政策应由过去重点扶持供给侧尤其是加工制造环节，转向支持产业基础再造及各领域产业基础能力的薄弱环节，包括基础关键技术、先进基础工艺、基础核心零部件 和关键基础材料等工业“四基”和人工智能、工业互联网、5G 等新型基础设施建设，转向支持关键核心技术、“卡脖子” 技术、前沿引领技术和颠覆性技术创新，转向支持营销网络、 品牌培育、供应链管理等制约产业高质量发展的关键环节， 推动先进制造业与现代服务业融合发展，促进产业迈向中高 端，实现生产型大国向创新型强国转变。同时，要注重更好 实现供给和需求互促互动，以供给创新适应和推动需求升级， 以需求升级引导和拉动供给创新，使产业发展从生产驱动向 创新和消费驱动转变。

 

 

“十四五”时期，要从行政直接干预为主向经济和法律 等间接手段为主转型。长期以来，我国更多地采取行政化的 直接干预手段实施产业政策，产生了不少负面效应。今后政 策手段要更好体现市场化、法治化要求，更加突出规范性、 间接性，重视运用经济手段、法律手段，防止过度运用行政 手段，最大限度减少行政干预，更多地采用立法司法、环境 营造、信息整合发布、质量技术环保标准等间接引导手段。 要创新政策工具，采用专项投资基金、重大项目工程包、产 业引导基金等经济手段，发挥政府政策性资金引导作用，带动更多社会资本参与产业高质量发展。积极探索政府资金与商业信贷、债券、基金、保险等相结合的多种融资组合，有 效扩大基础设施、人力资本培育、关键共性技术研发等领域 投资。财政资金使用方式应由项目事前扶持为主改为事后结 果奖励为主。统筹运用政策性、开发性金融，调动商业性金 融，提高金融服务实体经济效能。

 

 

“十四五”时期，要从“易变多变”“一刀切”向“适时 适度”“区别对待”“科学合理”转型。产业发展的短期问题 和长期问题往往交织在一起，相互影响、相互制约。今后产 业政策制定实施要正确认识和处理好产业政策与逆周期宏 观经济政策的关系，做好前瞻性预判，注意远近结合，立足 当前，着眼长远，保持政策稳定性和连续性。但不能简单地、 机械地把政策稳定性、连续性理解为一成不变。要明确政策 实施的时限和终止、调整的条件，准确把握政策调整时机和 力度，避免政策“紧急调整”和“一刀切”的做法。一段时 期内，关注政策临时或紧急调整后的后期效应，做好评估工 作。要把握产业生命周期和发展变化趋势，增强产业政策的 预见性、前瞻性，防止局部问题演化成全局性问题，适时对 产业政策进行调整，避免被动调整和硬着陆。要坚持因地制 宜、分类指导、因地施策，切实把国家产业政策与区域政策有机结合起来，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，推动形成优势互补高质量发展的区域产业布 局。

 

 

“十四五”时期，要从单纯考虑保护国内产业和国内市 场向符合国际规则的产业安全保障和提升产业国际竞争力 转型。我国经济已深度融入世界经济，与全球产业相互联系 程度超过以往任何时期，在国际产业分工体系中的地位和影 响力大幅提升。一方面，我国是全球第二大经济体、货物贸 易第一大国和 WTO 重要成员，国内产业政策毫无疑问会受到 国际上更多关注和国际有关规则约束。因此，要高度重视遵 守国际规则和国外利益相关者的可能反应，把符合国际规则 作为制定和实施产业政策的必要约束条件。另一方面，在推 进高水平开放的制度环境下，国内竞争国际化、国际竞争国 内化的趋势更加明显，过去那种单纯考虑保护国内产业和国 内市场的产业政策已不合时宜。

 

“十四五”及未来一段时期，制定实施产业政策时，必 须统筹国内国际两个大局，既要全面把握国内产业发展情况， 也要准确了解国际产业发展动向，将国内产业升级、产业安 全保障与全球产业竞争格局联系起来。面对技术封锁和贸易 保护主义对全球产业链、供应链、创新链、价值链构成严重威胁，要充分发挥国内集中力量办大事的制度优势和超大规模的市场优势，以夯实产业基础能力为根本，以自主、可控、 安全高效为目标，坚持以应用为牵引、以问题为导向，坚持 政府引导和市场机制相结合，坚持独立自主和开放合作相促 进，打好产业基础高级化、产业链现代化的攻坚战，推动产 业链向国际化延伸、供应链在全球范围内整合、价值链含金 量提升。增强产业链韧性，提升产业链水平，向国家价值链 转型，在开放合作中打造具有战略性和全局性的产业链。要 加强全球化布局，打造世界级产业集群，不断提升我国产业 的全球影响力、竞争力和治理能力，从根本上保障我国产业 安全。

 

 

文章摘选于：赛迪智库产业政策法规研究所发布的我国产业政策实践及“十四五”产业政策预研白皮书——展望篇：“十四五”时期的产业政策建议与思考