尽管国内外对产业政策的作用存在有较大的争议，在实 施中也暴露出不少的不足和问题，但无论是发达国家还是后 发赶超国家在发展过程中都广泛地运用了产业政策。实践证 明，在市场经济条件下，产业政策仍是政府干预、调控经济 的重要工具之一，运用得好可以有力推动经济发展，促进产 业结构优化。

 

自 20 世纪 80 年代开始，我国根据经济发展和体制转轨 的阶段性特征，借鉴日本、韩国、新加坡等国的产业政策理 论和实践经验，将产业政策作为政府促进产业发展的重要工 具得到全面推行运用，逐步形成了由产业结构政策、产业技 术政策、产业组织政策、产业布局政策及行业专项政策构成 的庞大复杂的产业政策体系。该政策覆盖范围广、内容全面细致、体系相对完整，政府干预力度大、手段直接，呈现出明显的差异化、选择性、管制性、广泛性等特征。 我国作为世界上运用产业政策较多、较频繁的国家，有多个比较成功和不成功的案例，既不能夸大其积极作用和成 效，也不能全盘否定，应在总结经验教训的基础上，得出客 观、科学的认识和评价。应当充分肯定，在短短  40 年内，产 业政策对快速推进工业化、促进产业结构调整优化、摆脱短 缺经济束缚、实现经济赶超等方面发挥了重要作用。同时我 国过去制定和实施的产业政策存在不少不足和问题。主要表 现在：

 

 

改革开放以来，我国在不同时期选择若干支柱产业、先 导产业、“瓶颈”产业及幼稚产业，运用政府投资、财政补贴、 贷款贴息、税收减免、低价供地等措施予以重点扶持，促使 其优先发展、快速扩张。在后发追赶的早期阶段，这种差异 化、选择性产业政策确实起到了一定的积极作用，但政策取 向偏重于所选择产业的产能规模扩张和产业间数量比例关 系调整，对提升产业素质和竞争力提升明显不足。例如，20 世纪 80 年代初对轻纺工业实施“六优先”政策，对调整轻重 比例关系和解决工业消费品普遍短缺问题取得了明显成效， 但出现了较低水平的重复建设问题。许多政府计划支持投资的企业因缺乏市场竞争力被淘汰，一些民营企业却脱颖而出，成为后来具有较强市场竞争力的行业龙头。

 

20 世纪 80 年代后期至 90 年代加强基础产业和培育支柱 产业的扶持政策，促进了能源、钢铁、汽车等行业规模快速 扩张甚至出现产能过剩，但产业素质和国际竞争力提升并不 快，总体上“大而不强”。国际经验证明，移动通讯专用设备 制造、手机、互联网、电子商务等行业，主要不是靠产业政 策扶持，而是靠市场机制作用，实现技术突破与快速发展， 且形成较强的国际竞争力。同时，产业政策在企业选择上注 重“扶大限小”，这个现象较严重，易产生寻租问题。许多大 企业尤其是国有大企业由于受扶持保护而缺乏竞争压力，一 些中小企业却受到政策限制，导致大量资源配置效率低下， 抑制了市场竞争，不利于产业竞争力的提升。

 

 

总体上看，我国产业政策涉及领域过宽，几乎覆盖一、 二、三次产业各行业产品、工艺和技术，涉及生产、流通、 消费全过程乃至产业链各个环节。进入 21 世纪，产业政策文 件数量显著增加，政策内容更加繁琐，具体措施多表现为对 市场的直接干预。特别是 2008 年国际金融危机以来，产业政 策密集出台，数量远高于改革开放以来的任何一个时期，且 被作为逆周期调节的宏观经济政策来运用，政策泛化、碎片化倾向明显。多头管理，政策的频繁出台，给外界一种“遇事慌乱不稳”的感觉。初步统计，2009 年陆续颁布实施十大 重点产业调整振兴规划，与之配套的实施细则多达 160 余项。 政策领域过宽的结果是“胡子眉毛一把抓”，有限的政策资源 过于分散，重点不突出，如同给产业发展编织了一张巨大的 管制之网，严重束缚了市场微观主体的活力。

 

 

尽管我国产业政策工具正从行政手段为主向以经济手 段为主转变，但总的看，各个部门行政手段仍然过多过度， 并在部分领域有强化倾向。例如，2003 年以抑制产能过剩为 主要目标的产业政策，行业准入和投资核准、项目审批等直 接行政干预的措施被显著强化。在近年的钢铁、有色金属、 建材、煤炭等“去产能”政策中，虽然各方面明知经济手段 应是政策工具的优先选项，但为确保完成目标任务，实际操 作仍依赖对地方政府层层下指标的行政手段，并配以问责制， 以达到快速见效的效果。这与转变政府职能的要求不相适应， 造成资源配置的扭曲和浪费，与市场经济规律不符。在经济 手段运用方面，偏重财政补贴、贷款优惠、要素投入倾斜等 传统支持方式，缺乏创新。例如，为支持战略性新兴产业， 过于注重补贴生产企业，导致多晶硅、风能设备等部分新兴 产业过度投资，造成了新一轮产能过剩，并频繁遭遇国外反补贴调查和制裁。对新能源汽车的财政补贴政策，受到社会各界的质疑，还带来了腐败和骗取补贴等诸多问题。

 

 

我国产业政策往往偏重服务服从于短期宏观调控目标， 长远谋划不足，预见性前瞻性较差，政策时常多变、朝令夕 改，导致公信力下降和大量资源浪费。与我国的政绩考核制 度也有一定关系，时任领导往往关注自己的任期内的成绩， 容易忽视经济和社会长远发展利益。例如，2004 年煤化工被 确定为我国能源中长期发展战略的重点产业，2005-2007  年 相继出台若干鼓励措施，大批项目陆续开工建设；2008 年 9 月开始，煤化工产业政策突然转向，多项约束性、限制性措 施陆续出台，审批权上收，进入门槛抬高；2009 年 9 月政府 明确提出未来 3 年内禁止现代煤化工新项目建设。短短几年 内，煤化工产业政策经历了“鼓励－引导－控制－严管”的 蜕变过程，很多煤炭企业面对政策多变无所适从，造成巨大 的投资和资源浪费。再比如，2003  年以来政府把抑制钢铁、 电解铝行业锁定为产业政策目标之一，但到 2009 年大规模 刺激经济时，这两个行业又赫然跻身十大振兴产业。

 

 

我国幅员辽阔，各地区自然资源禀赋和产业结构具有相当大的差异性。目前为止，政府“一刀切”的做法尚没有形成比较好的解决办法。长期以来，我国产业政策实施通常是 “一刀切”，各地区在执行国家产业政策时，不顾自身客观实 际，不注重发挥比较优势和区域分工协作，往往按照本地区 局部利益和判断“对号入座”，大都简单地套用国家产业政策 来选择本地的重点产业、支柱产业，导致地区产业结构趋同 化和重复建设，影响了国家产业政策实施的整体效果。例如，1994 年国务院颁布《90 年代国家产业政策纲要》，将机械电 子、石油化工、汽车制造和建筑业列为国民经济支柱产业予 以重点发展。实际上“九五”时期，汽车、电子、机械、石 化等被大多数省份列为支柱产业。将汽车工业作为支柱产业 的省份有 22 个，而且整车又成为绝大多数省份发展的重点； 将机械作为支柱产业的省份有 16 个，将化工作为支柱产业 的省份有 16 个，其中又以石化为重点；24 个省份将电子列 为支柱产业，通讯设备、计算机、电子音像等成为发展的重 点。

 

 

我国产业政策制定主要是政府官员和专家参与，行业组 织、地方政府、企业及其利益相关方参与程度较低，且存在 重政策制定、轻监督评估的问题，制定政策的科学性不足。 政策制定部门化严重，一些产业政策与其他政策时常出现相互掣肘甚至明显冲突。地方政府通常会根据本地需要有选择地执行国家产业政策，符合本地利益的政策就“放大”执行， 不符合的就“打折”或不执行。政策实施还缺乏一套科学严 谨的激励约束、评估机制、退出机制。产业政策法治化程度 不高，缺少体现法律权威的责任制度作保障。