文/ 冯奎

 

 

“十四五”期间城镇化高质量发展，需要围绕高质量推进人口市民化、高效率配置土地资源、完善可持续的投融资机制、构建高效协同的治理体系等城镇化重点任务，深入实施一系列重大改革。

 

 

农业转移人口市民化，已经取得了重要的量变进展，“十四五” 期间需要实现从量变到质变，高质量推进农业转移人口市民化，就必须把握住“高质量”的两个要点。一是农业转移人口市民化必须保持较高数量规模；二是必须确保农业转移人口所获得市民化权利的完整性。为此建议实施如下改革：

 

第一，以负面清单的方式推动全面户籍改革。目前农业转移人口市民化政策，尤其是户籍政策，还是正面清单性质，即规定哪些城市可以放宽或放松。这样做主要是考虑到城市的承载力，同时也是为了积累管理经验。但这样做的各种弊端也很明显，不利于城市制定长期人口规划；不利于人力资本充分流动。“十四五”期间，应考虑将正面清单性质的落户改革，改为负面清单式改革。首都北京，以及各省（自治区、直辖市）可自主提出核心功能区限制人口的空间范围，在此范围之外的城市及其郊区、新区、县区等全面放开落户限制。

 

第二，在城市群、都市圈开展户籍同城化改革。农业转移人口市民化以前的思路是分步走，时间战线拉得比较长，没有较好地落到具体的空间。建议压缩时间这条线，强化在空间上实施调节，加快农业转移人口市民化。具体改革思路是：农业转移人口的户籍同城化的累计互认，可在全国有条件的30个都市圈同步推开。为避免短时间内过多城市人口涌向中心城市的情况，可由各都市圈设定城市间同城化累计细则，比如规定不同等级规模城市年限换算时的折合系数。这样做，恰恰不会导致大量人口短时间涌向大城市，因为城市群、都市圈同城化改革意味着在中小城市甚至小城镇居住年限的积累的有效性，这会起到较好的分流作用。

 

第三，以居住地登记制度为核心的一系列改革。建议在即将开展的第七次全国人口普查中，与换发新的身份证结合起来，使每一个普查到的人口都与其身份证吻合。这既是对户口制度的改革，也是对身份证制度的改革。围绕身份证制度改革，需要推进国家基本公共服务制度建设，推动未落户常住人口逐步享有与户籍人口同等的城镇基本公共服务。运用信息化手段建设便捷高效的公共服务平台，加快养老保险全国统筹进度，完善基本医疗保险跨省异地就医医疗费用直接结算制度，做好社会保险关系转移接续，方便人口流动。

 

第四，实施农民工中长期住房与就业制度改革。市民化属于央地共同事权。国家层面，应针对农民工全生命周期，尤其是要研究两至三代农民工的市民化进程。安居和就业是制度改革的重点，在住房制度改革方面，建议抓紧设立住宅政策性金融机构，结合住房公积金改革，制定农民进城买房、住房专项贷款办法，促进多主体供给、多渠道保障、租购同权的住房制度，解决农业转移人口有房可住、有户可落的问题。在就业促进方面，应考虑将农民工就业纳入就业统计范围，这是进行高质量就业研判的基础性制度。在市民化人口中，开展大规模的持久性的培训，建立职业技能认定。考虑将农民工的职业技能折合成为进城年限，此举既有吸引力又能真正提升新市民素质。

 

第五，制定农业转移人口市民化的激励相容政策。大城市吸纳农业转移人口市民化的动力不强，有政策设计上原因。一些外来流动人口大省，上交了较多税收，但经转移支付制度调节后，以人均财政支出水平衡量的政府公共服务能力，在全国排名靠后。这在一定程度上说明了为什么那些吸纳外来人口较多的沿海发达省份和城市，没有动力让这些外来常住人口落户成为本地居民。国家要探索利用综合数据手段建立各城市城区常住人口等的常态化统计机制，为政策制定提供支撑；同时通过数据发布，引导各类资源合理流向。实施按常住人口动态调节土地、资金等资源，落实“人地钱挂钩”配套政策，提高城市政府吸纳农业转移人口落户积极性。农民工总量的40%流向广东、浙江、江苏、四川和山东等地，应加大有关政策的支持力度。

 

 

土地制度改革牵一发而动全身，需要稳妥推进。过去的五年，事关土地制度改革初步完成了两件基础性工作。一是通过试点积累了经验，二是通过了《中华人民共和国土地管理法》修正案，为土地制度的完善铺平了道路。结合“十四五”高质量城镇化发展进一步要求土地资源高效率配置，应在以下方面加大改革力度：

 

第一，推进全国土地交易制度的改革。开展全国性的建设用地、补充耕地指标交易，政策上已无原则性障碍，各方都期待有更大的实践突破。如可以考虑成渝双城经济圈与长三角地区进行土地指标跨区域交易试点，成渝地区卖出土地指标，长三角买进，这项改革是长江经济带“龙头”与“龙尾”的重要合作，有利于长江流域上、下游建立生态补偿机制，有利于探索区域协调合作发展机制。

 

第二，提高宅基地利用效率的改革。改革的目的是为农民进城增加财产性收入，主要改革方向有两个：一是允许农民集体妥善处理产权和补偿关系后，依法收回农民自愿退出的闲置宅基地，按照国土空间规划确定的经营性用途入市；二是宅基地集体所有权、农户资格权、宅基地及农房使用权“三权分置”之后，进一步探索适度放活宅基地和农民房屋使用权，如允许城里人购买宅基地的使用权。

 

第三，集体建设用地建设租赁住房改革。此项改革的目的是逐步解决农民工住房问题。应总结目前在北京、上海、成都等13个城市开展的集体建设用地建设租赁住房的试点，将这项实验在全国扩展。完善利用集体建设用地建设租赁住房规则，为构建城乡统一的建设用地市场提供支撑。未来应主要基于城镇化人口需求状况，由吸纳人口较多的省或国家中心城市自主确定集体建设用地建设租赁住房的范围。

 

第四，盘活集体存量建设用地的改革。目的是促进农业转移人口就近就地就业，使就近城镇化成为高质量城镇化的重要补充。深入推进建设用地整理，预留一定新增建设用地指标。充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度，为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障。

 

第五，土地要素分配机制的改革。城乡建设用地指标使用更多由省级政府负责，加强省级政府统筹协调，有利于完善土地利用计划管理，实施年度建设用地总量调控制度，增强土地管理灵活性，推动土地计划指标更加合理化。省级范围统筹，要兼顾行政区与经济区的联系与区别，注意城乡之间、区域之间、城市之间的均衡发展，注重用土地资源推动和引导大中小城市、小城镇、特色小镇与乡村发展，促进省域城镇化空间高效布局。

 

 

“十四五”期间，地方政府财政压力持续加大，如果主要依靠政府单一主体承担城镇化投融资成本，这种机制完全不可持续。完善可持续的投融资机制，显得尤为迫切，为此建议实施以下改革：

 

第一，可在为期15年左右的框架下设计城镇化投融资方案。“十四五”期间，国家应在全面宣布放开户籍之时，启动为期十五年左右的城镇化投融资框架设计，着眼于基本实现城镇化之时人口的总量、分布、结构等特征，测算成本，并对基本设施、公共服务等予以分担。由于劳动力要素具有很强的外部性，因此农业转移人口市民化不仅仅是地方事权，而应列入央地共同事权，相应地中央政府应加大成本分担的支持力度。

 

第二，可在国家中心城市等率先征收房地产税。目前中国城市财政的收入主要来源于增值税、营业税以及土地使用权出让收益，十八届三中全会提出要“完善地方税种”。对于加快房地产税立法，中国已错过以前较好的时机。现在唯一的时机就是中心城市、城市群放开户籍限制。此时开征房地产税作为属地税，有助于使基础设施投入形成的房地产增值收益，以房地产税形式变为政府收入，从而为地方政府偿还债务提供稳定的来源，促进财务良性循环。可在除个别超大城市之外的特大城市、大城市开展这项改革，鼓励城市接纳新的移民，同时为城市居民服务筹资。

 

第三，降低债务规模，特别是优化债务结构。立足于现代化强国建设，特别是中心城市、城市群的中长期项目，在项目建成后对地方经济和地方政府收入有外溢性，主要风险表现在现金流的长期性和债务期限不匹配、融资成本偏高。化解这类债务风险，一方面要采取有效措施，控制高负债地区的新增债务规模，从源头上控制新增政府性投资项目，另一方面，要通过地方政府债务置换优化债务结构，以低成本债务替换高成本存量债务，以长期债替换短期债。

 

第四，结合PPP、REITs等推动治理模式的改革。目前用于规范基础设施项目投资运作的投资、价格、财政、税收、金融、土地管理、国有资产管理等相关法律和及政策文件，都是传统体制下形成的，符合市场经济要求的PPP、REITs导入需要进行许多改革。PPP改革重点是理顺政府与市场关系；严格甄别变相融资、兜底回报、明股实债等伪PPP项目；保护民营资本免受挤出等。租赁住房是REITs最有可能突破的领域，“十四五”城镇化领域应推动REITs在多领域扩展，包括促进长租公寓实现规模化扩张、促进养老地产快速形成专业化产业链、促进城市更新升级迭代、促进工业物流地产规模化网络化等。同时推进建立中国城镇化进程中的REITs治理模式，结合深化金融改革、构建多层次的资本市场体系等，发挥REITs在培育多元投资主体、形成可持续的城镇化融资支持等方面的效果。

 

 

我国在构建高效率治理体系、促进中心城市和城市群发展方面已开展大量工作，同时还存在着治理主体不明确、目标不清晰、方法不完备、机制不健全等一系列问题。“十四五”时期，构建高效率治理体系，推动中心城市、城市群发展，需要实施一系列改革。

 

第一，构建新型央地治理结构。加强中央协调，将国家战略落到实处。一是建立中央部门统领、地方省级政府参与的组织架构。二是研究借鉴发达经济体首都圈开发整治的法律法规，制定中国的“城市群开发法”。三是在全国层面，加强十几个国家中心城市、十余个城市群的合作机制建设。例如成渝双城经济圈与长三角之间土地要素流动，就需要中央政府、成渝与长三角多个主体的协同协作。

 

第二，在中心城市与城市群开展要素市场化改革。中心城市的劳动力、土地、资本、技术、要素密集，对于进一步推进要素市场化改革有现实基础、有强劲需求。“十四五” 应立足于超大规模经济体建设，选择有潜力、有动力、稳定性强的区域推进要素市场化改革。当前有几项重点工作：一是货币、财政政策方面，以中心城市与城市群为重点，设计出长期国债支持的重大基础设施等项目。二是土地制度改革力度加大，政策加大向中心城市和城市群倾斜。三是针对中心城市、城市群的实有常住人口，研究住房、医疗等资源配置等。

 

第三，以联合编制与实施规划为突破点开展改革。一是完善城市群联合规划编制的程序，加强规模权威性。二是推动建立区域协调架构。三是推动区域共享式的财税改革。四是建立区域联合发展基金（共同基金）。五是营造区域共同营商环境，清除壁垒。六是建立区域科技创新资源的共用机制。七是开展区域生态治理的联合行动。改革设计要有利于提高城市的能级， 避免形成新的大城市病，优化特色功能在中小城市布局。

 

第四，探索新型空间数据治理的重大改革。将新基建与城市群、都市圈结合起来，综合运用卫星遥感等流域生态全息诊断和智能监测等现代高新技术，对城市群、都市圈的地理环境、自然资源、生态环境、人文景观、社会和经济状态等各种信息进行采集和数字化管理，深化5G、物联网、大数据、云计算、人工智能等新技术在都市圈的应用力度。在此过程中，需要围绕数据治理、城市群治理实施一系列改革，加快构建跨区域的动态智慧感知体系、智联大数据体系、智能应用支撑体系、智慧应用体系，打造一批战略性、网络型基础设施建设的国家骨干工程。

 

第五，开展城市群发展指标的科学统计。一是将城市群统计列为国家统计内容。二是开展城市群分级分类管理。现有成熟型、成长型的分类并不科学，因为现有成熟型城市群并不就是成长型城市群的未来，有的小型城市群永远不可能变成长三角、珠三角；还有的区域性、特色型的城市群需要引起重视。三是对城市群城市的考核，应以行政区为主，兼顾城市群协作事务的考核比重。四是开展城市群重大专项试点。2014年开始的国家新型城镇化试点只有城市和小城镇的试点，这种试点过于强化了城市之间的竞争，“十四五”期间，可在城市群、都市圈开展一批国家战略改革试点。

 

作者单位：中国城市和小城镇改革发展中心

 

文章来源：《中国发展观察》杂志社2020年第9-10期合刊