深化完善“4+X”区域发展总体战略

 

“4”即继续实施东部率先、西部开发、东北振兴、中部崛起战略，并根据形势变化赋予新的内涵。东部地区应在高质量发展中发挥引领、示范和带动作用，努力建设成为高质量发展先行区、科技创新引领区和现代化建设示范区；中部地区应发挥承东启西、连南接北的枢纽作用，加快产业转型升级和高质量现代化经济体系建设；西部地区应利用沿边和后发优势，加快内陆开放型经济和沿边开放经济带建设，深入实施深度工业化战略；东北地区要把经济脱困与转型升级和体制再造结合起来，通过环境重塑、结构转型和体制再造，加快国有企业战略性重组，大力发展民营经济和战略性新兴产业，推动产业全面转型升级。“X”即根据新的形势和国家需要，深入实施并拓展重点带区发展战略，包括京津冀协同发展、长江经济带建设、粤港澳大湾区建设、海南全面深化改革开放、长江三角洲区域一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝地区双城经济圈建设等。四大板块战略和X带区战略是面域与点轴的关系，也是基础与骨架的关系。二者的有机结合将能够产生叠加效应、协同效应和融合效应，激发区域发展的内生活力，推动形成一批新的增长点、增长极和增长轴带，由此拓展经济发展的新空间。

 

完善国土空间治理体系

 

首先，构建横跨东中西、连接南北方的“三横三纵”国土空间开发主架构。“三横”是指以路桥沿黄河通道、沿长江通道和沪昆通道为三条横轴，“三纵”是指以沿海、京哈京广和包昆通道为三条纵轴，即在原来“两横三纵”的基础上增加沪昆通道为横轴，并将原路桥通道扩展为路桥沿黄河通道。沪昆通道以沪昆铁路、沪昆高速公路、沪昆高速铁路等交通干道为依托，沿线包括上海、杭州、南昌、长沙、贵阳、昆明等重要城市，联通华东、华中、西南地区六省和直辖市，贯通长三角、长江中游、黔中和滇中城市群，是中国又一条横跨东中西的国土开发主轴线和战略大通道。随着全国综合交通运输体系的日益网络化，沪昆通道还可以通过东扩西延，建设成为一条复合型的东西向综合大通道。从东扩看，一是可以把杭州至宁波段纳入沪昆通道，将宁波作为其重要出海口之一；另一是可以经江西将通道延伸至福建，从而把海峡西岸城市群与中西部地区紧密连接起来。从西延看，未来沪昆通道还可以昆明为综合交通枢纽，与西南国际大通道有机衔接起来。发展沪昆通道可以在中国南部地区形成一条新的有效促进东中西协同发展的横向经济带，与路桥沿黄河通道、沿长江通道并行相呼应，弥补了中国南方区域缺乏横向发展轴的情形。将原路桥通道扩展为路桥沿黄河通道，重点是适应黄河流域生态保护和高质量发展规划建设的需要，以及促进北方区域尤其是带动西北地区快速发展。

 

其次，建立以城市群和都市圈为主要载体的增长极网络。为避免城市群泛化，“十四五”时期应以全面提升质量、推进一体化和增强可持续性为重点，在充分发挥各区域优势基础上，加快推进世界级、国家级、区域级三级城市群建设，形成分级分类、多中心的增长极网络。一方面，要强化不同类型城市群的功能定位。世界级城市群应以建设成为具有全球影响力的经济、科教、文化和国际交流中心为主攻方向，是中国向全球展示综合实力的主要平台，包括长三角、珠三角、京津冀和长江中游4个城市群；国家级城市群的主要功能应是作为全国经济的核心增长极，涵盖山东半岛、海峡西岸、辽中南、哈长、中原、江淮、成渝、关中－天水、北部湾、兰州－西宁等10个城市群；区域级城市群应定位为区域性的综合中心和增长极，包括冀中南、东陇海、太原、呼包鄂榆、黔中、滇中、宁夏－沿黄、天山北坡、藏中南地区等9 个城市群或城镇密集区。另一方面，要提高城市群的可持续发展能力。针对长三角等比较成熟、规模较大且面临资源和生态环境约束的城市群，要通过加快淘汰落后产能、促进产业转型升级、实施科技创新驱动等方式实现经济社会环境协调发展。而对于中西部地区处于发育中的城市群，针对其人口吸纳能力弱、发展水平低、产业支撑不足等问题，应积极通过承接东部沿海产业转移、大力引进外资等方式，以发展先进制造业和现代服务业为重点，加快构建现代化的产业体系，提升核心城市的中心功能和各级城镇的产业支撑能力，增强发展后劲。

 

最后，制定实施国土空间开发负面清单制度，提高空间治理施策精准度。结合国土空间规划的编制，制订实施国土空间开发负面清单制度，以生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线为基准，以功能定位为依据，明确城乡生产、生活、生态空间管控要求，设立空间准入条件，包括开发边界、开发总量、开发强度以及产业准入、环境准入、矿产开发、土地利用等条件。同时，为提高空间治理施策的精准度，要结合当前空间治理细分化和差异化需求，针对不同类型国土空间制定差异化的调控政策和政绩考核体系，形成分类调控、精准施策的差异化治理方略。

 

实行陆海统筹和三线协调开放

 

首先，以“一带一路”为引领，构建由辽宁丹东到广西崇左的“C”形沿边开放经济带。一方面，要充分发挥地缘优势，构筑由东北、北部、西北和西南四大边疆带组成的沿边开放经济带。其中，东北边疆带（由丹东至大兴安岭地区）面向东北亚和俄罗斯远东地区为主，北部边疆带（由呼伦贝尔市至阿勒泰地区）面向蒙古国和俄罗斯，西北边疆带（由塔城地区至和田地区）以面向中亚西亚为主，西南边疆带（由阿里地区至崇左市）面向南亚东南亚区域，建设各具特色、功能明确、分工合理的沿边开放和对外合作前沿。另一方面，要加大对沿边开放开发的政策支持力度。尽快启动编制《沿边开放经济带发展规划》，加大中央财政对沿边地区的支持力度，加强沿边地区的营商环境和产业配套体系建设，对转移至沿边地区参与经贸建设的企业给予税收减免等优惠。推动沿边开放开发与西部大开发、东北振兴、自贸区等战略或政策相衔接，继续实施兴边富民行动，依靠沿边开放开发促进边疆地区全面繁荣和边疆安定。

 

其次，加大中西部内陆地区的开放力度。一方面，加快在中西部地区设立一批新的自贸区。在中西部选择一些经济基础较好的区域，例如，安徽合芜蚌、湖南长株潭、江西昌九、新疆乌鲁木齐和喀什、内蒙呼包鄂等地区设立新的自贸区，以自贸区建设为统领，加快推进中西部地区形成一批新的开放高地。另一方面，加强沿海与沿边、内陆地区之间的开放合作。尤其要加强东部、中部、西部和东北地区各类自贸区之间的合作与分工，通过经验借鉴、人才交流、园区共建、港口合作等方式，推动中西部和东北地区自贸区借鉴东部沿海自贸区成功经验，实现跨越式发展。同时，要促进沿边口岸、沿海港口、内陆口岸以及各地保税区之间开展信息一体化等合作，提高内陆货物出口便利性，以及沿海地区通过沿边口岸出口的便捷性，推动形成沿海、沿边、内陆三线协调开放的新格局。

 

最后，全力培育三大海洋经济区。一是推动北部海洋经济区高质量发展。北部海洋经济区应充分发挥海洋科技教育资源优势，重点发展船舶制造、海洋工程、油气开采、海水淡化、海洋生物医药等产业，打造成为具有全球影响力的先进制造业基地、国家海洋科技创新中心和面向东北亚地区的国际航运中心，显著提升其经济总量，以此作为引领北方区域尤其是东北地区脱困振兴的重要举措。二是支持东部沿海经济区率先发展。该区域外向型经济发达，现代制造业基础雄厚，金融、商务服务等现代服务业优势显著，港口航运体系较为完善，区域经济一体化程度较高。因此，东部沿海经济区应发挥上海国际经济、金融、贸易和航运中心功能，重点发展海洋工程装备、船舶设计与制造、生态石化、船舶融资租赁等产业，打造成为中国参与经济全球化的重要区域和亚太地区最具影响力的国际门户。三是加大南部海洋经济区开发力度。南部海洋经济区海域十分辽阔、油气等资源丰富且战略地位突出，长期以来受地缘政治影响，除珠江口地区开发程度较高之外，其他地区海洋经济开发晚且力度不大。“十四五”期间，南部海洋经济区应优化提升海洋船舶、海洋工程装备、海洋生物医药等先进制造业，大力开发油气、远洋渔业、海洋旅游等海洋资源，建设具有全球影响力的湾区先进制造业基地、外商优先投资地和全球旅游目的地。

 

 

作者简介：魏后凯，中国社会科学院农村发展研究所所长，研究员，经济学博士，中国社会科学院大学教授、博士生导师；年猛，中国社会科学院农村发展研究所副研究员，经济学博士；李玏，中国社会科学院农村发展研究所助理研究员、理学博士。