（原标题：智库｜“十四五”外向型经济发展：形势和任务）

 

　　文/霍建国，中国世界贸易组织研究会副会长

 

　　“十三五”期间，在党中央的正确领导下，我们克服了经济结构调整和经济下行的重重困难，取得了令人瞩目的新的伟大成就。但从国际国内形势发展态势来看，我国仍面临“百年未有之大变局”、经济下行压力及高质量发展的多重矛盾。面对即将到来的“十四五”发展时期，我们需要科学研判国际大势，把握国际经贸规则，厘清发展思路，制定出明确的发展重点和路径，力争使我国经济和社会发展再上一个台阶。

 

 

　　（一）欧美国家经济发展的深层次矛盾难以化解，全球经济将继续维持低速增长，主要国家经济利益之争呈上升趋势，大国博弈和竞争日趋激烈

 

　　据联合国发布的最新数据，2019年由于贸易争端及投资的大幅缩减，全球经济增速降至2.3%，为十年来最低水平。同时，根据国际货币基金去年底的预测，2020 年全球经济有可能恢复到3.3%的增幅，但困扰经济复苏的深层次矛盾短期内仍难以化解，处理得不好，仍不排除发生全球经济衰退的可能。此外，国际竞争格局日趋复杂，发达国家之间以及发达和发展中国家之间的矛盾愈演愈烈，主要经济体贸易摩擦仍将反复，一方面欧美同发展中国家的矛盾进一步上升，同时大国之间的矛盾和竞争也将日趋激烈，贸易保护主义行为可能会呈加剧之势，全球贸易冲突难以避免。

 

　　总体判断，“十四五”期间国际经济将继续保持弱势增长，对我拓展国际经济发展空间和发展外向型经济，将带来更多的挑战和压力。此外，大国竞争的加剧和全球经济治理难度的上升，也将给我参与国际竞争和全球治理带来更复杂的环境。

 

　　（二）国际贸易投资进入困难发展阶段，逆全球化和贸易保护主义的上升短期内难以扭转，严重制约全球贸易投资的增长，全球多边贸易体制改革前景并不乐观，对我将形成新的压力和挑战

 

　　全球贸易增长在2019年出现大幅逆转，增速锐减，是2008年国际金融危机以来最弱的一年。美国实行的“美国优先”单边主义政策，使贸易保护主义和全球贸易摩擦加剧，不仅严重威胁全球贸易和投资的复苏与增长，也为世界经济的增长带来许多新的不确定因素。美国不仅在双边和诸边贸易协定的谈判中刻意强调贸易保护主义的做法，形成排他性的一些限制条款，而且针对WTO改革问题，欧美日正在频繁磋商协调立场，企图通过对国际多边规则的修改，以实现其继续操纵和主导多边规则的目的。

 

　　新一轮美韩贸易协定和美加墨贸易协定谈判已经完成，美欧和美日的贸易协定谈判正在积极推进，欧美日在贸易合作方面呈现进一步合作态势或不排除有结盟的可能。不少改革的提案都明显针对我国现有的经济体制和市场竞争环境，如关于我国的发展中国家的地位问题、国有企业竞争中性问题以及产业政策和补贴等问题，需要我们认真研判，做好应对准备。

 

　　（三）新一轮科技革命加速发展，国际科技水平竞争异常激烈，技术壁垒的增高将严重阻碍全球劳动生产率的提升和改进

 

　　全球新一轮科技革命正在蓬勃发展，技术进步层出不穷。各主要经济体均将新能源、新材料、智能制造和机器人以及互联网技术的突破和应用，放在竞争的突出位置。虽然众多新技术的产业化应用仍处于艰难阶段，但以互联网为基础的技术应用和商业模式创新掀起了新的高潮。大数据、云计算等技术越来越多地被应用到现实的生产和商业活动。中国作为后起的具有竞争潜力的经济大国，不可避免地面临国际科技革命的挑战和影响。为抑制中国在高新技术领域的崛起和国际市场占有率的提升，美国和欧盟已进一步加强了对技术转让和企业兼并收购的限制，这对中国企业今后在国际市场上获取高新技术形成了新的制约，中国要想实现弯道超车，必须更多地依靠自身的创新发展能力，为此创造一个有利于创新发展的国内市场环境，调动广大企业创新发展的积极性，不断实现技术上的突破和优先发展，才能保证我国企业在国际市场竞争中的主动性。

 

　　（四）国际市场频繁震荡，金融风险日益上升

 

　　由美国货币政策变化引起的国际金融市场的动荡此起彼伏，加之地缘政治矛盾的冲突和对抗，从而使国际大宗商品市场、石油、黄金等价格剧烈波动，为全球经济复苏增添了新的不确定因素。新一轮资本市场震荡和潜在的资产泡沫积累，正在威胁着全球经济，由美元引起的全球债务风险、股市泡沫风险以及由于地区冲突引发的市场剧烈震荡，将是未来几年不可避免的风险冲击点，需要引起我们高度重视，努力适应国际市场竞争的新变化、新趋势、新矛盾，不断提高防范市场风险的能力，以确保“十四五”时期我国金融市场的平稳运行。

 

　　（五）中美贸易摩擦复杂多变，为世界经济贸易增长增添了新的不确定因素

 

　　中美贸易摩擦的不确定性，不仅对中美贸易投资的增长形成了潜在威胁，而且对全球经济增长及企业的心理预期产生了破坏性影响，从而延缓及改变世界上主要国家的贸易和投资政策，甚至会对全球贸易的价值链合作产生严重冲击和影响。从发展趋势看，中美贸易摩擦将呈现长期化、复杂化特征，要做好长期应对的准备。虽然中美双方已成功达成第一阶段协议，但协议的执行仍充满了艰难的挑战，处理得不好，贸易冲突有进一步反复和升级的可能。我们一方面要做好履行协议的准备，同时也应继续做好沟通和周旋等工作，确保在坚持原则和有效维护我国的主要经济利益与国家尊严的前提下，寻求对话谈判解决问题的路径。

 

 

　　（一）保持政策定力，加快落实各项改革开放新举措

 

　　面对“十四五”时期复杂的国内外形势，我们要继续贯彻落实五大发展理念，并将其真正落到实处，推动我国经济高质量发展。要加快落实构建全面开放新格局的各项工作要求，继续以扩大开放和深化国内经济体制改革为工作主线，认真落实放宽市场准入、降低进口关税、打造良好营商环境等各项高水平开放的有关内容。加快国内增长潜力较大的几大区域发展战略的推进和实施进程，发挥好区域经济发展战略在带动我国经济高质量发展方面的积极作用，突出解决好现有18个自贸试验区在改革开放方面先行先试的难题，以及赋予这些试验区更大改革开放自主权问题，发挥好自贸区在高水平开放中的重要引领作用。加快海南自贸港建设，积极探索我国高水平开放新路径。

 

　　（二）切实破除体制障碍，解决实体经济振兴发展问题

 

　　实体经济发展关系到我国经济发展中投资引领和工业产值的增长，以及对外贸出口的支持作用，涉及到经济稳增长的核心和国家竞争实力的变化。我国现有经济结构中，实体经济、中小企业、民营企业、出口企业身份多重交叉，长期承受高成本融资压力和市场竞争环境不利的诸多因素，是其发展和扩张的最主要阻碍。因此，要在政策设计和市场竞争机制方面形成保障，优先解决好国企、民营和外资三大经营主题的公平待遇问题，同时，畅通他们的融资渠道，降低其融资成本。目前，我国的宏观经济运行和调控中，产业政策的作用已让位于财政政策和货币政策，因此，应通过进一步深化我国的金融体系改革，确保银行信贷的运营同实体经济发展紧密结合，避免大量资金在金融系统内或国有企业内封闭循环，无法形成对众多实体经济的有效支持，特别要落实好对中小微企业的支持政策，这关系到“十四五”时期我国经济的增长活力，以及制造业的繁荣发展。

 

　　（三）下大力气改善营商环境，稳定扩大吸引外商投资

 

　　在当前我国经济仍然面临下行压力之际，保持外商投资的稳定增长至关重要。稳外资的核心在于打造良好的营商环境。在这方面近两年我们已经取得了积极的成效，并连续三年在世界银行发布的营商环境排名中有了大幅提升。尽管如此，很多方面仍需要继续改善。“十四五”时期改善营商环境的重点，应聚焦在三个方面：一是努力做到政策信息的公开透明，增强国家宏观政策和部门政策的透明度，加强对企业心理预期的积极引导；二是按照国民待遇原则，规范有关的法律法规和各项经济政策，避免可能存在的歧视性政策，从全国统一大市场的角度考虑，确保市场竞争的公平性；三是加强对垄断部门和垄断行业的规范和制约，进一步提高执法的规范性、稳定性和连续性，稳定企业的心理预期。

 

　　（四）积极拓展国际合作新局面，树立我国高水平开放良好形象

 

　　积极拓展国际合作新局面，仍是“十四五”时期我国面临的艰巨任务。在当前错综复杂的国际环境中，要分清主次，有选择地实现重点突破。一是要按照“周边是首要，大国是关键，发展中国家是基础”的原则，有序拓展国际合作的新局面，抓住有利时机，突破中日合作的新局面，创造条件尽快签署RCEP协议，在中美关系短期内难以全面修复的条件下，要下大力气突破中欧合作的障碍，争取早日完成中欧投资协定谈判，创造条件早日签署中欧自贸协定。二是要继续巩固和加强“一带一路”建设，积极扩大同广大发展中国家的贸易投资合作，拓展我国外向型经济发展的新空间，实现互利共赢的发展模式，采取有力措施寻求突破中国和海湾合作组织自贸协定谈判，继续研究关注CPTPP的发展情况，在条件成熟时，可以考虑参与或加入其发展进程。此外，要高度关注并积极参与多边贸易体制改革，在坚持原则的前提下，根据国内改革开放的总体要求，在谈判中体现出一定的灵活性，努力形成开放促改革的良好效果。

 

 

　　外向型经济和全面开放新格局的部署，包括“一带一路”建设、进出口贸易、外商投资、海外投资、国际经济合作、参与全球治理等诸多内容。从“十三五”发展实践看，上述六大领域我们均取得了积极的进展并奠定了坚实的发展基础，但各领域的重点任务和发展目标，在新形势下应及时作出必要的调整和部署，以更好地指导“十四五”时期的各项工作。

 

　　（一）稳步推进“一带一路”建设

 

　　自2013年“一带一路”倡议提出后，经过“十三五”期间的不懈努力，按照共商共建共享的原则，我们在“五通”建设方面取得了积极的进展，成功地在全世界树立了国际经济贸易合作的样板，成为中国参与和引领国际经济合作，打造国际经济合作新模式的有效途径。但是，“一带一路”建设仍面临许多挑战和困难，如基建项目和重大工程项目短期内布局过多，工程承包和资金投入过度依赖中方，缺少国际金融机构的参与，“五通”建设的进展不够均衡，以及部分地区面临着地缘政治矛盾和不稳定因素等现实问题，需要进一步做好统筹协调工作，保持其稳定健康发展。

 

　　从“十四五”的努力方向看，应统筹协调解决好以下几方面问题：一是在稳步推进基础设施建设的同时，加大贸易和民间投资的发展力度，加快推动沿线国家的贸易投资繁荣发展；二是要发挥好亚投行和各类相关金融机构的作用，积极拓展金融合作空间。除加强同所在国的金融合作外，还要积极探索同国际金融机构的合作，包括促进工程项目的承包与合作，真正形成共同参与合作发展的新局面；三是要提高风险防范意识，包括投资预算风险、项目施工风险以及可能产生的地缘政治风险等。总之，“一带一路”建设要本着稳扎稳打、逐步推进的理念，意在长远，务必取得实效。

 

　　（二）着力抓好对外贸易发展四大重点

 

　　“十三五”时期，中国不仅巩固了货物贸易大国的地位，同时在贸易结构和出口产品国际竞争力方面也取得了积极进展，一般贸易出口和民营企业出口比例已超过50%，高新技术产品出口比例持续上升，服务贸易规模不断扩大。“十四五”时期，继续提高我国出口产品的国际竞争力，仍是主要发展目标。要将工作重点逐步转向建立新的内生增长驱动模式，以更多市场化改革的方法，促进制造业的发展和企业竞争优势的提升，巩固和提高中国制造业的竞争力和出口企业的经营能力，促进我国外贸稳定增长，逐步发展为贸易强国。“十四五” 时期我国对外贸易的发展重点应着力抓好以下几个方面。

 

　　一是深化外贸体制改革。

 

　　随着我国高水平市场开放体系的推进，外贸管理体制改革必须进一步深化，加快推动市场化进程，以适应现代化管理体制的需要。改革的重点应集中在加强市场开放的法律体系建设，继续简化市场准入条件及政府审批等方面，关键是要提升行业主管部门对企业的服务能力和水平。同时，对标国际开放标准，构建高水平市场化的对外贸易管理体制，改善外贸政策的透明度和统一性，处理好贸易政策和产业政策的互动关系，全面提高应对贸易摩擦的能力，逐步形成外贸与内贸互动、外贸与对外援助、利用外资、“走出去”的联动发展格局。

 

　　二是积极参与国际自贸区建设，继续推动自主降低关税进程。

 

　　未来几年WTO改革将面临艰巨挑战，主要贸易方在改革议题上难以达成一致，估计多边贸易体制改革将贯穿整个“十四五”时期，除了要继续在多边贸易体制改革中积极发挥作用外，为适应全球自贸协定发展的新格局，我国应更加主动拓展同主要国家和地区的自贸协定，充分发挥在已建成自贸区中的积极引领作用，特别是要发挥好在RCEP和中日韩自贸区中的重要作用，与此同时还要考虑进一步主动降税，以适应国际竞争的新格局。探索建立与国际高标准贸易规则相适应的贸易促进体系，加强我国企业的诚信建设和电子商务建设，努力实现同国际高标准开放体系的全面对接。

 

　　三是加快培育外贸竞争新优势，提高企业开拓国际市场的能力。

 

　　尽管我国的经济结构已发生了巨大变化，服务业的发展已成为支撑经济增长的主要力量，但稳定对外贸易发展仍是“十四五”时期的重要任务，关键是要在培育外贸企业的竞争新优势方面下功夫，培育以技术、质量、品牌、服务为核心的对外贸易竞争新优势，推动海外营销网络的构建，完善外贸发展的促进体系，推动传统产业通过创新促进升级，不断提高高新技术产品的出口比例，加强贸易方式和商业模式创新进程，加快大数据背景下的电子商务、网络贸易、运输工具和新结算方式的应用和普及。

 

　　四是进一步扩大服务业市场开放，提升国际竞争力。

 

　　服务贸易巨额逆差的存在，不仅严重制约了我国货物贸易的扩大进口，而且会对我经常项下平衡产生宏观上的压力。要通过扩大服务业市场开放，构建公平竞争的服务贸易市场环境，促进现代服务业加快发展，提高服务贸易发展水平和竞争力。建设出口企业设计研发、公共实验、试验检测、注册认证、信息咨询、展示营销和仓储物流等服务所需的公共平台。推动形成有利于中小型服务企业发展的政策环境，从税收和融资环境等方面入手，逐步建立适应服务贸易发展的税收政策体系。扭转服务贸易发展的被动局面，逐步实现服务贸易进出口的平衡发展。

 

　　（三）稳定扩大利用外资

 

　　受多方面因素影响，我国“十三五”时期利用外资呈现低速增长态势。“十四五”时期，我国仍面临稳定扩大利用外资的艰巨任务，这也是确保“十四五”时期经济稳定增长的关键。在外资进入方面，当前我们不仅面临来自全球产业链调整的挑战和欧美投资政策的限制，而且也面临发展中国家更大力度优惠引资政策的激烈竞争。应继续采取更加积极、主动的利用外资政策，着力改善利用外资的市场环境，将扩大利用外资同我国转变经济发展方式、提高产业竞争力、提高在国际分工中的地位和影响力结合起来，保持利用外资的稳定增长，切实提高利用外资的质量和效益。

 

　　一是全面落实负面清单管理方式，完善准入前国民待遇，加强知识产权保护。

 

　　负面清单的范围大小长短并不完全代表市场开放水平的高低，关键要看清单外的投资产业是否真正实行了自由许可，以及准入前国民待遇原则的落实情况，是否在国内市场能够形成国企民营和外商投资企业政策的规范统一，目前我们在这方面还有很大的改进余地，仍需打造法治化的营商环境，进一步完善法律法规，特别是要坚决清理部门和行业的规章制度和行业管理文件，使之完全符合国民待遇原则，下大力气规范市场竞争行为，促进垄断性行业的改革，为外资发展营造公平、公正的市场竞争环境。深化“放管服”改革，推进投资审批便利化，在外商落户、办理手续等方面提高服务意识。

 

　　二是完善利用外资政策。

 

　　制定鼓励战略性新兴产业、高新技术领域、节能环保产业、现代服务业、现代农业与我国转变发展方式相适应的产业引资政策。加快服务业开放和扩大服务业招商引资尤其重要，从国际投资发展趋势看，目前国际资本对服务业投资需求较大，且我国许多高端服务领域因开放滞后，导致相当一部分高端服务业竞争力不强，发展缓慢。扩大这些领域的开放，不仅可以实现短期内扩大利用外资的目的，也可以更好地为国民经济的增长做贡献，带动我高端服务业的国际竞争力，提高扩大出口的能力。因此，一方面我们要加快服务业开放，同时要不断提高有关管理部门在市场准入开放后的事中事后监管能力，加快高端服务领域开放及开拓新型利用外资方式。进一步放开重点产业和机械制造业外商参与兼并收购的政策，赋予外商投资企业享受国内相关技术创新和研发支持的发展机遇。

 

　　三是采取实质有效措施，积极引导外资流向。

 

　　要根据我国东中西部不同的发展环境和产业结构特点，采取差异化引资策略。中西部地区，重点在制造业方面加大利用外资，放宽中高端制造业外资准入条件，鼓励建立产业转移承接基地，创造条件确保其在吸引产业投资方面形成新的竞争优势。东部地区，重点在服务业方面扩大利用外资，适当开放投资价值较大的部分专业服务领域，积极稳妥扩大金融、证券、保险等各类服务业的对外开放。

 

　　（四）拓展对外投资发展空间和潜力

 

　　目前，我国已进入对外投资快速增长期，“十三五”时期，我国对外投资保持高速增长态势，投资领域和国别不断扩大，对外投资的发展空间和潜力巨大。但在“十三五”时期，由于我国面临贸易和外汇平衡的压力，采取了较严格的外汇管理措施，虽实现了较好的国际收支平衡，但在海外投资的发展方面也受到了一定的影响。因此，“十四五”时期，我们应根据国内外形势的变化，妥善处理好海外投资的发展方向。

 

　　一是高度重视全球生产网络的发展格局

 

　　，形成中国制造的全球布局，支持鼓励我国有竞争优势的传统产业有序向境外转移，逐步形成中国制造主导的海外生产网络基地，延长中国主导的产业链。同时，为企业产业链转移形式的对外投资项目提供相应的便利化支持，为企业资产整合提供法律支撑。加快推动银行、保险、仓储、运输、批发零售业价值链向境外延伸，逐步形成全球配套服务体系。

 

　　二是继续加强境外经济合作区建设。

 

　　提升我国在“一带一路”沿线国家工业园区的发展水平，在“一带一路”沿线有条件的地区积极发展境外经济合作示范区。加大边境经济合作区的发展，赋予边境省区更为积极灵活的开展边境区域合作的政策，推动边境经济合作区发展成为集边境贸易、加工制造、境外资源合作开发与深度加工、生产服务以及区域性物流集散等多功能于一体的综合性产业合作区，发挥好边境合作区在带动经济贸易发展方面的积极作用。

 

　　三是创造条件促进商贸流通企业扩大海外投资。

 

　　在海外投资发展方面，目前我国的高端制造业还不具备全球布局和掌控生产网络的能力，仍停留在为国际跨国公司配套生产的阶段，但我们在劳动密集型产业和商贸物流产业中已基本形成了海外投资的能力，要积极推动国内金融及商贸流通企业的服务业到国外设点。鼓励产销一体化的企业在国外设立特色批发市场，建立营销网络和配送中心。加快培育中国商贸流通企业的国际化进程。

 

　　四是巩固海外主要市场我国商业存在的影响力。

 

　　我国海外投资快速发展，海外市场的服务继续加强，目前虽已在主要投资国建立了投资企业协会，用以维护中国企业的海外投资权益，但其服务功能还不能满足发展的需要。应支持国内的贸易促进机构和投资促进机构积极在海外的主要市场布点，提供贸易投资咨询和服务。继续改善海外投资并购便利化服务，提供海关、税务、银行、外汇管理方面的便捷措施，鼓励企业扩大海外投资领域。加强海外经营队伍培训，全面提高海外经营的能力和水平，使其在投资东道国形成一定的影响力，同时要加强风险防范研究，树立我国企业在海外商业存在的良好形象。

 

　　（五）全面加强国际经济合作，拓展战略合作伙伴关系

 

　　随着国际经济贸易形势的复杂变化，国际竞争格局正在发生新的演变，欧美长期主导国际事务的局面已显得力不从心，以中国为首的广大发展中国家的群体性崛起，已成为当今世界不可阻挡的潮流，国际经济合作已成为当前大国势力范围的主要象征。应根据现有的优势和掌控能力，积极主动参与多边体制建设和全球经济治理。更加深入全面地参与国际经济事务，提出新的治理理念和维护世界经济公平公正的制度性安排意见，继续发挥我在世界贸易组织中的影响力，推动多边贸易进程，加强规则研究，不断提高我在国际贸易规则制定中的参与力度和影响力。努力拓展国际自贸区协定的发展空间，稳妥推进“一带一路”建设，科学把握好亚投行运营模式，进一步发挥其积极作用，树立中国的良好形象。积极处理好同世界上主要大国的双边关系，拓展我国在世界上的战略伙伴关系，不断发挥我国在国际事务中的影响力和主导能力。

 

　　（六）积极参与全球治理，不断贡献中国的智慧和力量

 

　　随着中国经济的发展壮大，参与国际经济活动的广度和深度的不断扩大，以及在国际多边和区域活动中的作用日益上升，中国的重要性和影响力日益凸显，为此在“十四五”时期，中国有必要更加积极参与全球经济治理，充分利用国际多边规则加强维护我国的核心利益和企业的合法权益，不断贡献中国的智慧和力量。

 

　　一是继续坚定地支持多边贸易体制。主动维护多边体制的权威，倡导遵循以规则为基础的多边贸易体制发挥积极的作用，坚决抵制贸易保护主义的各种行为和做法。二是积极参与G20和各种多边和区域的合作机制，以及国际突发事件的协调和磋商工作，发挥中国的作用，贡献中国的智慧和力量。三是积极参与WTO改革进程，主动推动国际贸易规则的修改和完善，不断发挥中国的作用和影响力。在积极参与全球经济治理的同时，努力加强自身体制机制建设，特别是提升软实力建设方面的能力和水平，以适应中国参与全球经济治理的新要求。

 

文章来源：《开放导报》2020年第2期