城乡之间发展不平衡不充分，不能满足广大农村居民对美好生活的需要，是新时代我国社会主要矛盾的主要表现，也是矛盾的主要方面。习近平总书记在2013年召开的中央城镇化工作会议上指出：“城镇化是现代化的必由之路”，这是经过长期理论和实践探索得出的宝贵结论。2014年发布的《国家新型城镇化规划2014-2020年》，确定了“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”的新型城镇化道路。世界不少国家在城镇化过程中都曾经出现过乡村地区的凋敝和衰落，直到今天很多发达国家的农村有完善的基础设施，但依然存在留不住年轻人的问题，可以说如何保持乡村地区的发展活力是各国普遍面临的现代化难题。在我国，即使未来城镇化率达到80%甚至更高水平，仍会有几亿人生活在乡村，因此乡村振兴是关乎这几亿人能否以及以何种方式同步实现现代化的重大问题。“十四五”时期能否在城镇化和乡村振兴上取得突破，对于加快农业农村现代化具有重要意义。

 

一、“十四五”时期城乡融合发展面临新的挑战

 

 

“十四五”是全面开启建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，随着国内基础条件和外部环境的深刻变化，促进形成强大国内市场、持续释放内需潜力的重要性日益凸显，进一步彰显城镇化的全局意义。从城乡两大板块的互动关系看，“十四五”面临不少新的特征和挑战：

 

（一）人口进城大趋势未变但经济增速放缓影响城镇化进程。2019年我国常住人口达到8.48亿，城镇化率60.6%，但户籍城镇化率只有44.4%。无论与中高等收入组国家平均66.2%的城镇化率，还是从目前我国农业与非农部门劳动生产率相差4倍、城乡人均收入仍有2.64倍的显著差距看，乡村人口进城的大趋势没有根本性变化。但近年来由于经济增长速度换挡，以及产业转型升级带来的机器换人、人工智能等技术进步趋势，对劳动力技能提出了更高要求，劳动者技能与岗位需求不匹配的问题凸显，加之伴随人口出生率持续下降不期而至的快速老龄化，对城镇化速度带来了一定影响。2018年全国农民工总量比上年增加184万人，增速比上年回落1.1个百分点。外出进城的农民工比上年减少204万人，首次出现下降，比上年减少204万人，下降1.5%。

 

（二）农业转移人口进城落户和市民化压力增大。为促进农业转移人口实现完整意义上的城镇化，切实提高城镇化质量，《国家新型城镇化规划2014-2020年》提出到2020年，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间的差距，从2012年17.3个百分点，缩小到15个百分点。为实现这一目标，国务院办公厅印发了《推动1亿非户籍人口进城落户的方案》。从实际情况看，两个城镇化率的差距从2016年后一直保持在16.2个百分点左右，城镇常住人口与户籍人口的差额已由2016年的2.23亿，扩大到2.27亿人，今年要实现缩小到15个百分点的目标存在不小的困难。

 

（三）供需错配导致“两个积极性”不高问题突出。非户籍人口特别是农业转移人口进城落户增长不如预期，主要原因农业转移人口和落户城市都缺乏积极性。对农业转移人口进城落户意愿的各种调查显示，子女入学是最重要的落户收益，但通过已有的居住证制度已基本可以得到解决，同时虽然所有户籍制度改革文件都强调，不得以放弃农村集体经济组织中的各项权益作为进城落户的前置条件，但考虑到新一轮土地承包即将来临，多数农民还是选择在保留户籍的情况下，通过居住证获得城市基本公共服务。与此同时，对农业转移人口来说，就业机会、收入水平和包括义务教育在内的公共服务，存在越往大城市总体质量越高的特点，但落户门槛也随城市规模抬高，由此带来的落户需求与供给的错配，也是导致落户意愿下降的重要原因。对城市政府来说，落户意味着加大医疗、养老等长期的公共服务支出，在不影响当期创造价值的情况下，也缺少吸引更多农业转移人口落户的激励。中央政府出台了“人地钱挂钩”的激励政策，但到2019年中央财政安排的农业转移人口市民化奖励资金规模只有300亿元，力度不足以改变城市政府的选择。特别值得注意的是，近年来出现了越来越多从城市到农村落户的现象，特别在东部沿海发达地区，在临近大城市的郊区更加突出。如浙江德清县2014-2018年户籍人口城镇化率提高0.5个百分点，其中2015-2018年的农村迁城人口2154人，城市迁村人口5394人，多3240人。

 

（四）农村人口特别是青壮年劳动力长期大规模外流带来的衰落问题凸显。对于大量农民工持续外流导致农村人口结构变化，而带来的空心村、土地撂荒等衰落现象已经比较严重，特别是在远离中心城市的纯农区、牧区、山区、林区尤为突出，近年来媒体已有大量报道。《半月谈》曾经介绍一个地处闽西南武平县的将军村，该村已形成脐橙、食用菌和百香果三大特色农产品，脐橙基地达到1000亩，且有一个能吸收30多个村民就业的食用菌厂、一个10多个工人的竹器加工厂，在这样一个地处沿海省份，有一定产业支撑的村庄，户籍人口1342人，但常住人口只有120人。2018年，全国1.74亿外出农民工中，1980年以后出生的新生代占比51.5%。这些新生代农民工有相当一部分是出生、成长在城市的第二代第三代农民工，回到农村生活的可能性不大，意味着农村人口结构问题将是一个长期性挑战。

 

（五）小城镇发展分化现象十分严重。小城镇是城之尾、乡之头，对农村经济社会发展具有重要作用。经过几十年发展，小城镇已经分化成为少数经济发达的特大镇，以及数量众多的以行政建制镇。2018年全国21297个建制镇中，882个镇区人口超过5万的特大镇，其中5-10万人的镇647个，10-20万人的镇198个，超过20万人的镇37个。就全国而言，既有少数像河北燕郊、广东虎门、长安，以及已经设市的浙江龙港等经济发达的特大镇，也有约占建制镇总量70%的镇区人口不足1万人的小城镇，特别是在偏远地区、边境地区和生态严重退化地区，小城镇人口持续减少问题已经十分突出。