地方财政收入面临的减收压力固然受诸多超预期因素影响，但也暴露出缺乏主体税种支撑、对土地出让收入和债务收入的依赖程度较高等结构性问题。全面加强地方财源建设，夯实地方财力基础，对症下药、打通长期存在的制度性梗阻，对于缓解当前财政收支压力，推动财政收入长远稳定健康增长具有重要意义。

 

一、当前地方财源建设存在的问题

 

（一）对央地税收分成的依赖度偏高，缺乏主体税种支撑

 

在我国现行税制下，地方政府的税收收入主要由中央与地方共享税和地方税贡献。据2020年全国财政决算显示，当年地方税各税种合计取得收入2.82万亿元，占地方政府税收收入的38%，增值税、企业所得税和个人所得税作为共享税，占地方政府税收收入的62%，可见地方政府对央地税收分成的依赖度依然较高。我国地方税虽税种较多，但零星分散，收入筹集能力较弱，如车船税、环保税等，体量较小，难以为地方财政提供持续稳定的财力支撑。如将契税、土地增值税等房地产相关五项税收合并为一个统一税种，则2020年该税种合计取得收入1.97万亿元，占地方政府税收收入的比重为26%，虽然较2012年提高约5个百分点，但依然低于地方主体税种30%的税收收入贡献度要求，且2016年全面推行“营改增”后，流转税（增值税+营业税）占地方政府税收收入的比重出现明显下降，2020年该比重为38%，较2012年的47%下降9个百分点，表明地方政府缺乏“补位”营业税的主体税种，对税收收入产生了一定程度的负面影响。

 

2.税源流动性较强，削弱了地方财政的自给能力

 

经济主体的流动和迁移能对迁入地和迁出地的地方财力产生较明显的影响。在快速城镇化的过程中，公共产品、人才、资本等生产要素加速向城市经济带和都市圈集中，大中城市的“虹吸效应”愈发明显，在此背景下，由地方政府孵化培育的企业为谋求更广阔的发展空间，也存在较强的“主动搬家”倾向。在政绩激励下，地方政府往往通过比拼优惠政策力度，开辟“政策洼地”，吸引企业和人才“改换门庭”。从全国一盘棋的角度看，税源保持适当的流动性有利于全国统一大市场的形成，提高资源配置效率，但从地方政府的角度看，却存在实实在在的税源流失。以企业的孵化和成长期为例，流出地需要提供大量的政策扶持，在此阶段不仅无法获取足够的税收收入，反而要给予各种形式的财政补贴，但当企业成功壮大后，却有整体迁出或者转移产能的可能，一定程度上增强了税收收入的不确定性和波动性，削弱了地方财政尤其是基层政府的自给能力。据相关研究表明，1994-2020年，我国人均区县级地方政府财政收入平均增速低于全国平均水平，且2020年全国区县级地方政府财政平均自给率跌破40%，低于省级政府的44.3%和地市级政府的47.0%。

 

3.房地产市场相对低迷对土地出让收入形成明显拖累

 

2021年我国土地出让收入达8.71万亿元，分别占地方政府性基金预算收入和地方综合财力（一般公共预算本级收入+基金预算本级收入+中央转移支付）的88.8%和29.9%，较2012年的83.4%和20.3%，提高5.4个和9.6个百分点，地方财政对土地出让收入的依赖明显加深。但与之相对应的是，我国房地产市场正处于下行周期，对地方财力形成了明显冲击。2022年1-8月我国土地购置面积同比下降49.7%，商品房销售面积和销售额分别同比下降23.0%和27.9%，房地产市场景气程度持续走低。受此影响，同期地方政府性基金预算收入和国有土地出让收入分别大幅下降25.5%和28.5%，地方财政紧平衡态势进一步加剧。从高频数据看，全国100个大中城市土地成交面积和30个大中城市商品房成交面积均处于相对低位，表明房地产市场的低迷态势在短期内难以扭转，地方财力将因此面临长期考验。

 

 

 

 

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