专项债作为实施积极财政政策的重要手段，2020年新增额度3.75万亿元，为对冲疫情影响、扩大有效投资、促进经济平稳运行提供了有力支持。2021年，经全国人大批准，预算安排新增专项债务限额3.65万亿元，仍保持较大规模。但上半年新增专项债共发行10143亿元，进度仅为已下达债务限额的29.3%，明显低于前两年同期水平，引发市场热议。对此，我们分析后认为：当前专项债发行节奏略低于市场预期，但期限错配较多、资本撬动作用较弱等问题更值得关注。上半年宏观经济整体向好、财政收支明显改善、债务监管进一步强化，有助于专项债稳健发行、提质增效，预计下半年发行进度将提速。建议下一步从优化项目资源、强化“穿透式”监管、加强项目绩效管理、完善资本金相关规定四方面推动专项债政策提质增效，把资金花到紧要处，更好地发挥专项债对经济的拉动作用。

 

一、当前专项债发行面临发行节奏较慢、期限错配较多、资本撬动作用较弱等问题

 

（一）发行节奏慢于市场预期。财政部政府债务研究和评估中心数据显示，1-6月新增专项债累计发行10143亿元。1-2月无新增专项债发行，3月初财政部提前下达今年新增专项债额度1.77万亿元后，当月仅发行264亿元。4月以来，发行进度加快，但上半年新增专项债累计发行10143亿元，完成已下达债务限额的29.3%，仍明显慢于2020年和2019年同期59.5%和64.5%的发行进度。从专项债投向看，约一半投向交通基础设施、市政和产业园区领域重大项目；约三成投向保障性安居工程以及卫生健康、教育、养老、文化旅游等社会事业领域重大项目；约二成投向农林水利、能源、城乡冷链物流等领域重大项目。

 

（二）“钱等项目”“项目等钱”等错配问题依然存在。一方面，个别地方政府重发行轻管理、重立项轻收益，项目储备不够完善，项目融资时间和实际开工时间的空档期较长，“钱等项目”“项目等钱”的问题依然存在。另一方面，尽管近年来我国一直致力于解决债券短期化和项目长期化的期限错配问题，2021年5月我国地方政府剩余专项债券平均年限为7.6年，较2019年初的4.5年提升了3.1年，但较铁路、城际交通、水利工程等建设和运营期通常为10年以上的项目周期仍有较大距离。

 

（三）“四两拨千斤”的资本撬动作用有待提高。2020年，我国将各地专项债券用作项目资本金规模占比从20%提高至25%。但财政部数据显示，2020年用作符合条件的重大项目资本金3000多亿元，主要集中在铁路、轨道交通、农林水利、生态环保等领域，仅占当年专项债实际发行额的8%左右，距离25%的上限尚有较大差距。以杠杆倍数2-5倍测算，可撬动资金的总规模约为0.6-1.5万亿元。假设2020年新增专项债用作项目资本金规模的占比可以达到25%的上限，撬动资金的总规模则能达到1.8-4.4万亿元，当前专项债的资本撬动作用仍有较大空间。

 

 

 

 

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