3、城镇化战略格局更加突出大中小城市协同。《全国主体功能区规划》明确提出“两横三纵”的城镇化战略格局，经过10年多的实施，轮廓已经非常清晰。随着《实施方案》提出，“两横三纵”城镇化战略格局全面形成，城市群承载人口和经济的能力明显增强，重点都市圈建设取得明显进展，轨道上的京津冀、长三角、粤港澳大湾区基本建成。超大特大城市中心城区非核心功能有序疏解，大中城市功能品质进一步提升，小城市发展活力不断增强，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展。

 

4、城市规划建设与治理更加强调可持续发展。习近平总书记围绕城市规划、城市建设、城市治理作出了一系列重要指示批示。这些都是城市发展与治理中存在的突出矛盾。《实施方案》提出，城市可持续发展能力明显增强，城镇开发边界全面划定，新增建设用地规模控制在2950万亩以内，城市内涝治理取得明显成效，城市燃气等管道老化更新改造深入推进，能源资源利用效率大幅提升，城市黑臭水体基本消除，地级及以上城市空气质量优良天数比率提高到87.5%，城市建成区绿化覆盖率超过43%，系统完备、科学规范、运行有效的城市治理体系基本建立，治理能力明显增强。

 

 

《实施方案》坚持以人民为中心，继续把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化的首要任务，以提高市民化质量为核心，存量优先、带动增量，从户籍制度改革、城镇基本公共服务均等化、提升市民化能力等方面统筹谋划，使得城市市民化政策供给水平更加适应转移人口市民化的需求变化，探索系统协同、供需互促的农业转移人口市民化新机制，使农业转移人口“进得来、留得住、有发展”，全面增强农业转移人口融入城市的能力。

 

1、深化户籍制度改革，进一步解决落户限制问题。放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度，全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的I型大城市落户条件，完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策。这些任务均是“十四五”规划《纲要》已作出的部署，体现出“十四五”时期户籍制度改革重在抓落实的导向。二是聚焦促进农业转移人口便捷落户，提出了完善全国公开统一的户籍管理服务平台等举措。三是解决农业转移人口在城市落户的“后顾之忧”，强调依法保障进城农民的农村“三权”，同时健全农户“三权”市场化退出机制和配套政策等措施。

 

2、完善城镇基本公共服务提供机制，解决提高对转移人口保障能力问题。《实施方案》提出到2025年城镇基本公共服务覆盖全部未落户常住人口，重点从完善供给机制、强化分项保障等两方面努力实现农业转移人口同城同待遇。一是完善城镇基本公共服务提供机制。一方面，从供给端，建立基本公共服务同常住人口挂钩、由常住地供给的机制，并要求省级政府按照常住人口规模和服务半径统筹基本公共服务设施布局，定期调整本地区基本公共服务标准；另一方面，从需求端，响应农业转移人口的需求，提高居住证持有人义务教育和住房保障等的实际享有水平，鼓励探索实施电子居住证改革。二是从子女教育、社会保障、劳动权益等方面提高保障能力和水平。在子女教育领域，明确以公办学校为主，加快解决教师编制和学位供给不足问题，扩大教育保障范围等三个方面强化随迁子女基本公共教育保障。在社会保障领域，从巩固提高各项社会保险统筹层次、逐步放开放宽居民在常住地或就业地参加社会保险的户籍限制、畅通社会保险关系转移接续、加强执法监督等四方面全方位提升转移人口的社会保障水平，特别是提出了完善全国统一的社会保险和医疗保障信息服务平台、支持有条件的地区有序推进居住证持有人在常住地申办最低生活保障等创新性举措。在劳动权益领域，立足治标治本，提出了建立健全劳动者平等参与市场竞争的就业机制、新就业形态劳动者劳动权益保障机制、欠薪治理长效机制、法律援助服务机制等四大机制，从机制建设上全面保障农民工的劳动保障。

 

3、提高农业转移人口劳动技能素质，解决农民人力资本积累和提升就业能力问题。“十三五”时期，全国累计培训农民工超过4000万人次。然而，当前职业技能培训覆盖面依然不够，职业教育和技能培训机构尚不能充分对接产业发展需求。“十四五”时期应以增强职业教育和技能培训为重点，全面提升农业转移人口人力资本素质。一是在提高职业技能培训的针对性和有效性方面，《实施方案》提出要聚焦用工矛盾突出的行业和网约配送、直播销售等新业态，持续大规模开展面向新生代农民工等的职业技能培训；提高职业院校课程设置与市场需求的契合度，加快培育“双师型”教师队伍。二是在扩大职业技能培训覆盖面方面，《实施方案》提出要推动公共实训基地共建共享，支持职业技能培训线上平台建设；探索通过社保卡为符合条件的农民工发放电子培训券；扩大职业院校面向农业转移人口的招生规模，探索通过技能水平测试等对农民工进行学历教育学分认定。

 

 

“十三五”以来，我国新型城镇化建设取得重大进展，“19+2”城市群主体形态更加定型，“两横三纵”城镇化战略格局基本形成。

 

《实施方案》在科学把握“十四五”时期城镇化发展面临的问题挑战和机遇动力基础上，明确了“十四五”时期优化城镇化空间布局和形态的方向重点，将有力支撑以人为核心新型城镇化战略目标的实现。

 

1、形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构，解决城镇化骨架不断优化问题。目前，19个城市群集聚了全国70%以上的人口和80%以上的经济总量，已经成为参与国际竞争合作、支撑经济增长的重要平台。同时，受地理区位、资源环境禀赋、经济社会发展基础等客观条件影响，不同地区城市群整体实力和一体化水平仍存在显著差距。京津冀、长三角、珠三角城市群高端要素持续集聚，是提升我国全球资源配置力的主要载体。成渝、长江中游城市群逐渐成长成为中西部地区重要增长极。山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原、北部湾城市群承载和集聚能力不断增强，但一体化发展水平与整体竞争力仍有较大提升空间。哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州－西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群周边多是生态地区、农业地区或边境地区，需要积极引导人口适度集聚，提升整体安全水平。《实施方案》要求各城市群建立健全多层次常态化协调推进机制，打造高质量发展的动力源和增长极，并针对不同城市群的实际情况，分类提出战略任务和发展重点。对优化提升类城市群，要深入实施京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等区域重大战略，加快打造世界一流城市群，积极推进成渝地区双城经济圈建设，实施长江中游城市群发展“十四五”实施方案，显著提升经济实力和国际影响力。对发展壮大类城市群，要强化产业集聚和转型升级，增强人口承载能力。对培育发展类城市群，要引导其增强发展动能，增强对周边的支撑和带动能力。

 

2、有序培育现代化都市圈，强化提升都市圈内部产业交通一体化联系程度。国家发展改革委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》出台以来，南京、福州、成都、长株潭、西安等一批都市圈发展规划印发实施，同城化建设任务扎实推进并取得积极成效，对遏制部分城市延续虹吸大于辐射路径发挥了积极作用。

 

《实施方案》明确了“十四五”时期培育现代化都市圈的要求，为各地开展都市圈建设提供了遵循。在发展方向上，要求依托超大特大城市或辐射带动能力强的大城市带动周边城镇共同发展。这实际上明确了培育都市圈的前提是中心城市已经进入自身要素成本高、人口产业出现外溢的发展阶段，通过培育都市圈，形成大中小城市和小城镇协同发展的格局。在空间范围上，要求都市圈要以1小时通勤圈为基本范围。这意味着中心城市和周边地区要有较强经济社会联系，都市圈范围不宜过大。从发达国家经验看，纽约、东京、伦敦、巴黎等都市圈面积大多在2万平方公里左右。在重点任务上，提出都市圈培育发展应强化中心城市辐射带动周边作用，而不是虹吸挤压中小城市，要紧紧围绕同城化方向，推动基础设施互联互通、产业发展梯次分布、公共服务便利共享等重点领域上取得扎扎实实的进展。

 

3、推动大中小城市和小城镇协调发展，着力解决城镇规模结构“头重脚轻”问题。我国大中小城市和小城镇发展总体上更加协调，但伴随着部分超大特大城市人口快速集聚，城镇规模结构“头重脚轻”问题有所显现。一方面，部分超大特大城市人口规模持续增长、人口密度持续提高，城市治理难度增大、风险隐患增多，如2010—2020年10年间，有的大城市常住人口增量达到数百万，部分市辖区人口密度超过2万人/平方公里，还有一些城市在疫情、洪涝等突发事件中暴露出安全韧性水平不足的问题。另一方面，相当一部分大中城市产业支撑不强、功能品质不高，不少县城和小城镇在基础设施、公共服务等方面存在弱项短板，人口和产业吸引力不足。《实施方案》坚持系统观念，对推动大中小城市和小城镇协调发展作出指引。一方面，要求超大特大城市统筹兼顾经济、生活、生态、安全等多元需要，科学确定城市规模和开发强度，合理控制人口密度，有序疏解非核心功能和过度集中的资源，实现组团式发展，加强城市治理中的风险防控，积极破解“大城市病”。另一方面，要求提升大中城市功能品质，增强小城市发展活力，推进以县城为重要载体的城镇化建设，分类引导小城镇发展。

 

4、强化综合交通运输网络支撑，强化交通基础设施对新型城镇化的引领作用。目前，“八纵八横”高铁网对50万人口以上城市的覆盖率达到89.9%，全国铁路网对20万人口以上城市的覆盖率达到99.1%。但也要看到短板弱项仍然存在，特别是对支撑城市群和都市圈发展具有重要作用的城际铁路、市域（郊）铁路与发达国家相比差距明显，轨道上的城市群和都市圈建设仍有较大空间。《实施方案》提出基本贯通综合运输大通道，提高铁路和高速公路城市覆盖率，加快推进京津冀、长三角、粤港澳大湾区等城市群城际铁路和市域郊铁路建设，优化完善机场布局，推动新建枢纽布局立体换乘设施，实施既有枢纽换乘设施便捷化改造等任务。同时，也明确了到2025年新增城际铁路和市域郊铁路运营里程3000公里，基本实现主要城市间2小时通达等目标，使得综合交通运输网络优化更加有的放矢。

 

 

1、从公共服务、市政、住房、城市更新、等方面发力，解决宜居城市的突出矛盾。一是扩大教育、医疗、养老、育幼、社区服务供给，促进公共服务均衡普惠发展。科学布局义务教育学校，加强普通高中建设。增强基层医疗卫生机构诊疗能力，组建紧密型城市医疗集团。提高公办养老机构服务水平，支持民办养老机构健康发展，推进医养结合，扩大护理型床位供给。扩大3岁以下婴幼儿托位供给，大力发展公办幼儿园，增加普惠性幼儿园学位数量。优化社区综合服务设施，打造城市一刻钟便民生活圈。二是补齐市政公用设施短板，提升城市运行保障能力。优化公交地铁站点线网布局，构建“窄马路、密路网、微循环”的城市路网体系，以配建停车场为主、路外公共停车场为辅、路内停车为补充的停车设施体系，完善居住小区和公共停车场充电设施。推进水电气热信等地下管网建设，因地制宜在新城新区和开发区推行地下综合管廊模式。三是建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，更好满足新市民住房需求。夯实城市政府主体责任，支持合理自住需求，遏制投资投机性需求。培育发展住房租赁市场，盘活存量住房资源，完善长租房政策，逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利。以人口流入多的大城市为重点，扩大保障性租赁住房供给。四是有序推进城市更新改造，提升“三区一村”等存量空间功能品质。推进老旧小区水电路气信等配套设施建设和小区公共部位维修，基本完成大城市老旧厂区改造，推动一批大型老旧街区发展成为新型文旅商业消费集聚区，因地制宜将一批城中村改造为城市社区或其他空间。注重改造活化既有建筑，防止随意拆除老建筑、搬迁居民、砍伐老树，探索政府引导、市场运作、公众参与模式。

 

2、从防灾减灾、内涝治理、公共卫生、管网更新改造等方面发力，解决韧性城市的突出矛盾。一是完善防灾减灾的体制机制和设施体系，提升城市抵御冲击能力。坚持防御外洪与治理内涝并重、工程措施与生态措施并举，基本形成源头减排、管网排放、蓄排并举、超标应急的排水防涝工程体系，不再出现“城市看海”现象。采取搬迁避让和工程治理等手段防治地质灾害，开展重要建筑抗震鉴定及加固改造，在森林、草原与城镇接驳区域建设防火阻隔带。合理布局应急避难场所，完善供水、供电、通信等生命线备用设施，建设综合性国家储备基地，优化重要民生商品、防疫物资及应急物资等配送网络。二是构建公共卫生防控救治体系，提升疫情监测预警处置能力。加强疾病预防控制机构建设，地级市至少建成1个生物安全二级水平实验室，县级疾控中心提升疫情发现和现场处置能力。增强救治能力，地级及以上城市建成传染病医院或相对独立的综合性医院传染病区，县级医院提高传染病监测和诊治能力。提升平疫结合能力，新改建大型公共设施能够快速转化为救治隔离场所条件。三是推进城市管网更新改造，消除老化管道安全隐患。全面推进燃气管道老化更新改造，统筹推进城市及县城供排水、供热等其他管道老化更新改造。指导各地在城市老旧管网更新改造等工作中因地制宜协同推进管廊建设，统筹各类管线敷设。健全常态化管护机制，确保设施运行稳定安全。

 

3、从创新平台、创新环境、创新人才等方面发力，解决创新城市的突出矛盾。一是更好发挥各类创新平台作用。强化国家自主创新示范区、高新技术产业开发区、经济技术开发区等创新功能，建设成本低、要素全、便利化、开放式的孵化器等众创空间。二是营造创新创业的良好环境。推动科研平台和数据向企业开放，鼓励大企业向中小企业开放资源、场景和需求，简化企业生产经营审批条件。三是优化创新人才服务。促进创新型应用型技能型人才成长、集聚和发挥作用，完善外籍人才停居留政策。

 

4、从新型基础设施、数字政府、数字化场景拓展等方面发力，解决智慧城市的突出矛盾。一是建设高品质新型基础设施。推进第五代移动通信（5G）网络规模化部署，确保覆盖所有城市及县城，扩大千兆光网覆盖范围。二是提高数字政府服务能力。推行城市数据一网通用、城市运行一网统管、政务服务一网通办、公共服务一网通享，增强城市运行管理、决策辅助和应急处置能力。三是丰富数字技术应用场景。发展远程办公、远程教育、远程医疗、智慧出行、智慧社区、智慧安防和智慧应急等，让人民群众有更多获得感、幸福感、安全感。

 

5、从生态空间修复、环境保护、生产生活低碳化等方面发力，解决绿色城市的突出矛盾。一是修护城市生态空间。因地制宜建设城市绿色廊道，打造街心绿地、湿地和郊野公园，加强河道、湖泊、滨海地带等城市湿地生态和水环境修护，塑造蓝绿交织的生态网络。二是加强城市环境保护。强化多污染物协同控制和区域协同治理，加强城市大气质量达标管理，推进生活污水治理厂网配套、泥水并重，基本消除劣V类国控断面和城市黑臭水体，地级及以上城市因地制宜基本建立生活垃圾分类和处理系统。三是推进生产生活低碳化。紧抓能源结构转型这个降碳的“牛鼻子”，发展屋顶光伏等分布式能源，有序引导以电代煤、以气代煤，因地制宜推广热电联产等多种清洁供暖方式。鼓励建设超低能耗和近零能耗建筑，推动公共服务车辆电动化替代，提出开展绿色生活创建行动。

 

6、从弘扬传统文化、促进文旅融合、提升基层文化服务等方面发力，解决人文城市的突出矛盾。一是传承弘扬优秀传统文化。保护历史文化名城名镇和历史文化街区的历史肌理、空间尺度、景观环境，推动非物质文化遗产融入城市规划建设。二是促进文化旅游融合发展。发展红色旅游、文化遗产旅游和旅游演艺。三是提升基层文化服务。完善公共图书馆等文化场馆功能，建设智慧广电平台和融媒体中心，加强全民健身场地设施建设。

 

 

“十四五”时期，要树立全周期管理理念，聚焦空间治理、社会治理、行政管理、投融资等领域，推动城市治理科学化精细化智能化。

 

1、优化城市空间格局和建筑风貌，解决空间管控落地和“求洋求怪”的问题。划定落实耕地和永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界，根据水资源承载能力优化城市空间布局、产业结构和人口规模，优化居住、工业、商业、交通、生态等功能空间布局，加强城市风貌塑造和管控。

 

2、提高建设用地利用效率，解决盘活存在资产，集约节约利用土地资源的问题。实行增量安排与消化存量挂钩，严格控制新增建设用地规模，推动低效用地再开发。推进“标准地”出让改革，推动不同产业用地类型合理转换。推广以公共交通为导向的开发（TOD）模式，打造站城融合综合体。

 

3、提高街道社区治理服务水平，解决精准管控与精细服务的问题。坚持党对基层治理的全面领导，完善网格化管理服务，推进社区服务标准化，加强社会工作专业人才队伍建设，提高物业服务覆盖率。

 

4、健全社会矛盾综合治理机制，解决社会稳定与安全问题。坚持和发展新时代“枫桥经验”，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，推进社会治安防控体系建设。

 

5、优化行政资源配置和区划设置，解决盲目撤县建市的问题。科学配备、动态调整人员编制，优先满足社会管理、公共服务等领域用编需求。严格控制撤县建市设区，完善镇和街道设置标准。

 

6、健全投融资机制，解决城市建设与治理的资源来源和风险化解问题。夯实企业投资主体地位，放宽放活社会投资，优化财政资金支出结构，推动政府投资聚焦市场不能有效配置资源、需要政府支持引导的公共领域、公益性项目。引导社会资金参与城市开发建设运营。防范化解城市债务风险。

 

 

习近平总书记指出，在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。“十三五”时期，我国城乡融合发展取得重大突破，城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置扎实推进，城乡居民收入比由“十二五”末的2.73下降到“十三五”末的2.56。“十四五”时期，新型城镇化发展是我国城乡关系从城乡分治走向城乡共治的必由之路，要坚持以工补农、以城带乡，以县域为基本单元、以国家城乡融合发展试验区为突破口，推进城镇公共服务向乡村覆盖，推进城镇基础设施向乡村延伸，促进城乡产业协同发展，逐步健全城乡融合发展体制机制和政策体系。

 

1、以农村土地制度改革、开拓乡村建设多元化融资渠道、引导城市人才入乡为抓手，解决引导先进要素支持农业农村现代化建设的问题

 

一是“人”的方面要积极引导城市人才入乡发展。要改善乡村人才待遇，促进职称评定和工资待遇等向乡村教师、医生倾斜，推进城市教文卫体等工作人员定期服务乡村。同时，支持有技能有管理经验的农民工等人员返乡入乡创业，建立科研人员入乡兼职兼薪和离岗创业制度，允许入乡就业创业人员在原籍地或就业创业地落户并依法享有相关权益等，让人才“入得了乡、留得住根”。

 

二是“钱”的方面要开拓乡村建设多元化融资渠道。围绕构建财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，从财政保障看，除加大涉农财政支出外，要逐步提高地方土地出让收益用于农业农村比例。从金融支持看，引导金融机构按照市场化原则，在依法合规、风险可控前提下，下沉服务重心、加强信贷支持；同时，扩大农村资产抵押担保融资范围，鼓励有条件的地区结合财力实际设立市场化运作的担保机构。

 

三是“地”的方面要稳步推进农村土地制度改革。落实第二轮土地承包到期后再延长30年政策，完善农村承包地所有权、承包权、经营权分置制度，进一步放活经营权。稳慎推进农村宅基地制度改革，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式，探索农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等方式，依法依规盘活闲置宅基地和闲置住宅。建立土地征收公共利益认定机制，缩小土地征收范围。特别强调的是，要坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，实现好、维护好、发展好农民权益。

 

 

一是规划设计方面要实现县乡村功能衔接互补。通盘考虑土地利用、产业发展、居民点建设、人居环境整治、生态保护、防灾减灾和历史文化传承，统筹开展县域城镇和村庄规划建设，全面完成县级国土空间规划编制，结合实际编制乡镇国土空间规划，鼓励有条件的地区编制实用性村庄规划。在这个过程中，必须严格保护农业空间和生态空间，坚决遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”。针对一些地方在土地综合整治方面出现的偏差，要规范合理推进农用地和建设用地整理，严禁随意撤并村庄搞大社区、违背农民意愿大拆大建。

 

二是公共服务方面要加强乡村教育、医疗、养老等供给。推进城乡义务教育学校标准化建设，深化义务教育教师“县管校聘”管理改革，促进县域内校长教师交流轮岗。完善县级医院、乡镇卫生院和村卫生室诊疗条件，发展紧密型县域医疗卫生共同体，推行派驻、巡诊、轮岗等方式。健全县乡村衔接的三级养老服务网络，建设村级幸福院和日间照料中心，发展乡村普惠型养老服务和互助性养老。同时，要加强对农村留守儿童、妇女、老年人及困境儿童的关爱服务。

 

三是基础设施方面要推动城乡统一规划、统一建设、统一管护。推进人口规模较大的自然村（组）通硬化路，促进城乡道路客运一体化。推动供水供气供热管网向城郊乡村和规模较大中心镇延伸，在有条件地区推进城乡供水一体化。发展联结城乡的冷链物流、配送投递和农贸市场网络。建设数字乡村，以需求为导向逐步推进5G网络和千兆光网向乡村延伸。推进城镇基础设施建设运营单位开展统一管护，鼓励引入市场化管护企业。

 

 

要大力发展县域经济，构建以现代农业为基础、乡村新产业新业态为补充的多元化乡村经济。一是健全现代农业产业体系、生产体系、经营体系。推进粮经饲统筹、农林牧渔协调，发展多种形式适度规模经营，加强绿色食品、有机农产品和地理标志农产品认证管理。二是促进农村一二三产业融合发展。壮大农产品加工业和农业生产性服务业，培育休闲农业、乡村旅游、民宿经济和森林康养等新业态，建立生态产品价值实现机制和优秀农耕文化遗产保护利用机制。三是建设现代农业产业园区。健全智能标准厂房和仓储保鲜等设施，完善检验检测、商贸流通、农村产权交易等平台。

 

 

一是完善促进农民工资性收入增长环境。健全农民工输出输入地劳务对接机制，加强劳务品牌建设，提高农民进城务工收入。二是健全农民经营性收入增长机制。大规模开展高素质农民培训，建立农产品优质优价正向激励机制，发展农民合作社和家庭农场，引导龙头企业与农民共建农业产业化联合体，让农民分享加工销售环节收益。三是建立农民财产性收入增长机制。深化农村集体产权制度改革，创新农村集体经济运行机制，推动“资源变资产、资金变股金、农民变股东”，增加农民财产性收入。四是强化农民转移性收入保障。结合深化粮食收储制度改革，健全农民直接补贴政策，保障农民种粮收益。