财政与货币金融的协调配合，首先是基于对财政和货币金融的本质规律和真实运行后的定位与职责分工，各归其位各司其职。这既有客观规律，也是主观努力和既成事实的成分。其次是在政策上的协调配合，涉及特定环境下不同政策工具的有效性和可控性的判断及目标任务的分解等问题。最后才是在交叉和空白地带基于微观机制和工作层面的沟通合作制衡。

 

（一）加快构建现代财政和中央银行制度，明确职责分工

 

我国发展的国际环境和世界格局发生重大调整，环境、人口、技术等基础变量也发生重大转折性变化，国家综合统筹发展和安全，更加强调法治和国家治理能力现代化。我国的经济发展模式也发生深刻转型，以债务扩张为主支持的“房地产+出口”经济循环不再具有可持续性，逐步转向以股权投资为主支持的“产业+消费”的经济循环。

 

进一步考虑到我国财政货币体系的特殊性，同时具备所有者、监管者、建设者和系统稳定维护者等多种角色，政策协调不仅仅是宏观政策层面的配合，还会涉及系统建设、国家安全网和利益格局调整等多方面的协调配合。为此，有必要尽快明确适应高质量发展和中国式现代化建设的财政货币功能定位和职责分工。

 

其中对财政而言，有必要尽早就以下重大选择开展研究和谋划部署。

 

一是平衡财政和功能财政的比重选择。正常的稳定时期，两者区别不大，财政赤字和债务率也较为稳定。但在特殊时期有较大分歧，国际主要发达国家的赤字和债务率并不是持续变化的，而是阶梯式变化。本质上，这是选择财政在特殊时期主要发挥制约功能，还是润滑剂甚至助推器功能。我国可探索构建状态依存（正常状态、重大变革和转型、极端危机状态）的财政赤字和政府债务风险预警和监测指标，以更好地应对百年未有之大变局和高质量发展的需要。

 

二是狭义财政和广义财政的选择。社会保障和政策性金融的重要性和影响力不断提升，财政是否需要从一般公共预算为主的狭义财政，逐步拓展到包含四本账综合统筹的广义财政？目前资金可在不同账本之间划转，四本账已可在一定程度上统筹，但受制度性机制性因素制约，是否要从事后适当延伸到事中甚至事前？

 

三是维持建设型财政还是转向保障型财政，或者是债务支撑的建设型财政转向股权支撑的建设型财政。

 

四是财政在结构调节方面如何发挥作用。现在要求强化规划、财政、货币、产业和价格等政策的协调，在共同富裕方面，财政是否在市场化初次收入分配基础上强化国家意志主导下的初次分配，类似历史上的“剪刀差”？

 

五是事权和财权的再匹配问题。大量事权集中于市县政府，目前依靠庞大的转移支付体系再平衡，是否需要优化？地方政府广义债务问题、财产税、所得税和消费税等收入端改革与省以下财政体制改革还需统筹推进。

 

对货币金融而言，需尽快建立能应对开放环境下转型、泡沫和数字时代的货币政策框架，提升监管效能，强化货币与行业发展、金融监管之间的协调配合。货币政策毕竟是短期需求工具，是在使用中发挥功能的，不是供给侧工具，不宜长期人为构建某种类型的收益率曲线或利率结构。实现不同类型目标需要不同的政策工具，甚至需要由不同部门执行，不宜在任何层面都统筹协调各类目标。长期来看，我国宜在一定程度上区分供给侧改革和宏观调控，区分逆周期调节和金融稳定。货币政策的优化，除了将市场作为黑箱寻找不确定环境中的占优博弈策略外，还要打开市场黑箱更好理解微观主体和市场运作，看清楚了在关键时点还需英明决断。

 

（二）搭建适合国情的宏观政策协调配合框架

 

财政政策和货币政策的理念、目标和工具是不断演变的，在不同时期有不同的政策独立性。两类政策既是总量工具，又都具有结构性，同时作用于供给侧和需求侧，但两者的侧重点不同。其中，传统的货币政策的总量工具色彩更浓厚，主要作用于需求侧；财政政策的结构性特征明显，既可作用于需求侧，也可作用于供给侧，实际中更重视供给侧的结构调节功能。

 

财政和货币金融的协调，是坚持两者理念、标准分歧基础上的合作，扩张和收缩中的主动性和被动性的配合。货币政策是不经市场主体许可的、全面的强制性资源再配置，但需要通过商业金融体系资产扩张间接实现。金融是基于信任按照金融业标准实现信用“无中生有”的扩张和资源再配置。财政政策是经过正当程序和披露下由政府推动的资源强制性再配置，可以通过政府系统的收支行为直接实现。因此，紧缩时货币主动性强，扩张时财政主动性强，货币的乘数效应高，财政的可控性强，对宏观经济都有乘数效应。

 

宏观政策目标的排序和选择。以国内目标为主，可适度推进人民币国际化，走向弹性更大的有管理的浮动汇率制度。平衡国内经济增长（发展）和通胀。央行以币值稳定为主兼顾经济增长，财政以经济增长（发展，包括结构调整、社会和谐和环境友好）为主兼顾通胀目标。

 

常态下的宏观政策协调配合。常态化环境中需要强化自我约束，尽可能依规则调控。可根据宏观形势特点，形成财政和货币政策的常规组合，不但有利于财政和货币部门的政策操作和协调，而且还有助于稳定市场预期，建立市场声誉构建预期管理能力。

 

极端和重大转型情景下的政策空间、政策配合和救助。可建立依状态调整的不同政策自我约束体系，分别规定常态、转型和极端情景下的政策空间。在应对具有系统性重要性的冲击时，央行负责金融稳定并以应对流动性风险为主，财政负责社会风险并以应对偿付能力风险为主，明确中央和地方政府在风险处置中的具体责任和分类分级响应参与流程。建立压力测试和危机状态的应对预案。

 

（三）微观机制和工作层面的沟通合作

 

做实做好财政资金的流动性管理。国债在央行的公开操作和市场交易中的基准作用还不突出。原因是多方面的，但尚未使国债市场成为市场交易的重心是核心。财政作为国债发行的主体，可主动作用，通过主动的流动性管理激活国债市场，在操作中真正发挥国债的基准作用。为此，可将财政库存资金流动性管理和财政债务管理结合起来，丰富流动性管理的金融市场工具，更合理地安排短期国债的发行间隔和期限结构，通过财政国库买卖国债激活短期国债市场，提升国债在金融市场的基准作用和央行公开市场操作中的地位。

 

规范带有股权投资性质的政府基金并推动其职能转型。具体可依托各地产业基金（母基金）、国有资本运营公司和国家级大基金，充分利用地方资产管理公司在困境资产整合方面的优势，强化这些平台的政策引导、落实和反馈职能，提升政策和资源的市场化转换能力，结合资本市场注册制改革，构建国家战略下的产业资本良性循环机制。

 

推动央行和国有金融机构的利润上缴机制化，协调政策性贴息和结构性货币政策。合理确定政策性金融机构的资本充足率要求，根据中国国情采取差异化监管，探索更有效的与商业金融机构深度合作的政策性金融机构组织方式。

 

理顺国有金融资本出资人职能和金融监管职能的关系。以本次党和国家机构改革为契机，进一步推动债券发行职能的统一和金融基础设施管理的统一。对于金融管理部门管理的金融基础设施等机构，要推动“管办分离”，实行统一管理，构建起出资人“管资本”、金融管理部门“抓监管”、两者各司其职的管理体制，为构建统一金融大市场奠定基础。

 

作者：陈道富 国务院发展研究中心金融研究所副所长、研究员