财政支出加码发债提速 一揽子化债方案将落地
第一财经 / 2023-08-30 15:31:00
国内需求不足叠加复杂外部形势下，中国经济恢复承压，主要宏观经济指标有所回落。为了稳经济，市场对宏观政策尤其是财政政策期待颇多，而下一步财政发力方向明确。8月28日，十四届全国人大常委会第五次会议在京召开，审议《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》(下称《报告》)。《报告》指出，今年以来，财政改革发展各项工作扎实推进，财政运行总体平稳，预算执行情况较好。在部署下一步财政五大重点工作中，首要工作是加力提效实施好积极的财政政策，以推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。
根据《报告》，下一步财政加力提效包括合理加快财政支出进度。今年新增专项债券力争在9月底前基本发行完毕，用于项目建设的专项债券资金力争在10月底前使用完毕。落实好相关税费支持政策等。另外，另一项财政重点工作是防范化解地方政府债务风险，制定实施一揽子化债方案。
多位财税专家告诉第一财经，当前经济形势下需要积极财政政策发力，根据上述《报告》部署，财政支出将保持一定力度，万亿级地方政府专项债券发行将提速，而一揽子税费支持政策将落地，从而保障民生、扩大政府投资、支持经营主体纾困，发挥财政逆周期调节作用。另外，一揽子化债方案将落地实施，缓释地方政府债务风险，从而有利于稳经济，确保完成全年目标任务。
财政支出加码
《报告》在部署下一步加力提效实施好积极的财政政策时要求，加强财政经济运行监测和形势分析，密切跟踪地方和部门预算执行情况，用好财政资金直达机制，合理加快财政支出进度，全面提升资金支付效率，推动各项财税政策尽早落地见效。
根据财政部数据，今年前7个月广义财政支出(全国一般公共预算和政府性基金支出之和)约20.1万亿元，比去年同期下滑5%，财政扩张力度低于去年。不过前7个月财政支出规模除了低于2022年同期外，均高于往年，说明财政仍保持一定支出力度。
今年财政支出进度略低于往年，主要跟经济下行压力依然较大，对税收增收有一定影响，而楼市、土地市场持续低迷，也影响相关财政收入。在财政“以收定支”原则下，财政支出进度受到一定影响，而地方政府专项债券发行进度慢于去年，也影响支出进度。
对此，上述《报告》要求，合理加快财政支出进度，全面提升资金支付效率。这意味着后期财政支出会加快。
《报告》在部署财政加力提效时还要求，今年新增专项债券力争在9月底前基本发行完毕，用于项目建设的专项债券资金力争在10月底前使用完毕，研究扩大投向领域和用作项目资本金范围，引导带动社会投资。加强专项债券项目储备和投后管理。
中央财经大学教授温来成告诉第一财经，今年的新增专项债发行进度是明显慢于去年，而在当前经济恢复面临有效需求不足，经济下行压力较大，要实现全年5%左右的经济增长目标依然需要努力。因此中央要求继续加快发债进度并尽快使用，以稳投资稳经济。
今年8月份以来新增专项债发行规模已经超过4700多亿元，新增专项债发行明显提速。今年以来新增专项债发行规模接近3万亿元，市场预计剩余的8000多亿元大部分也将在9月份完成发行。
除了加快发债外，上述《报告》还强调研究扩大投向领域和用作项目资本金范围，引导带动社会投资。去年新增专项债投向和资本金范围都有扩围。
温来成表示，专项债必须用于有一定收益的公益性项目，目前投向范围比较大，不过按照政府投资条例规定来说，还有一定扩展空间。适当扩大专项债投向，能够更好地满足各地实际情况，来推动专项债项目建设运营。
另外，近年来审计部门发现，一些专项债项目存在资金闲置、投向不合规、资金挪用、项目收益不及预期等问题，而这跟前端项目过度包装、项目前期准备工作不扎实、后端管理不足等有关。此次《报告》要求，加强专项债券项目储备和投后管理。
积极财政政策的另一个举措是减税降费，借此减轻经营主体税费负担，帮助企业纾困，来增强市场活力。
最近为了稳定市场预期，减轻企业、个人负担，财政部等发布了一揽子税费延续政策，比如工薪族年终奖单独计税个税优惠政策，个税汇算清缴400元以内免补税政策、小微企业增值税减免政策等均延续至2027年底。另外财政部等还出台了一些针对性政策，比如8月28日起减半征收证券交易印花税，以活跃资本市场、提振投资者信心。
税务总局数据显示，2023年上半年，全国新增减税降费及退税缓费9279亿元。
化解地方隐性债务风险
除了下一步财政加力提效外，防范化解地方债风险也是后期财政重点工作。
《报告》要求，中央财政积极支持地方做好隐性债务风险化解工作，督促地方统筹各类资金、资产、资源和各类支持性政策措施，紧盯市县加大工作力度，妥善化解存量隐性债务，优化期限结构、降低利息负担，逐步缓释债务风险。
目前，中国地方政府债务风险总体安全可控，但一些市县偿债能力弱，债务风险较高，而地方政府债务风险又主要集中在隐性债务。今年以来个别地方公开表示靠自身能力无法化债，叠加一些城投公司出现流动性风险事件，引起市场对地方债风险担忧。
上海财经大学教授郑春荣告诉第一财经，上述《报告》提到，地方统筹各类资金和支持举措来化债，因此未来地方政府需要统筹协调资产，兼顾资产与负债管理，充分挖掘可化债资源。由于目前经济欠发达的市县，可腾挪的资金资源有限，化债压力最大，因此这些债务负担重的市县被重点关注。
财达证券副总经理胡恒松告诉第一财经，根据上述《报告》，当前化解债务风险，主要是解决存量债务偿还压力过大问题，主要通过债务置换使得低息长期债券贷款来置换高息短期债务，节约资金成本，缓释风险。
“当前要妥善协调债务双方利益，避免出现激发债券市场波动和舆情事件。对于偿债高峰期，地方要提前介入，优化期限结构，减少短期内偿债压力。对于一些理财产品类的高利率融资渠道，要严加管控，避免增加利息负担。”郑春荣说。
目前中央支持地方化债举措逐步明朗。根据多个省份公开信息，不少省份积极与财政部对接，争取纳入财政部扩大建制县区隐性债务化解试点工作，获得特殊再融资债券额度，从而通过发行再融资债券来置换部分隐性债务，从而延长偿债期限，并降低利息，缓释风险。目前机构普遍预计这一特殊再融资债券额度在1万亿元以上，按照地方债限额管理规定，这一额度上限不超过2.6万亿元。
相对于庞大的隐性债务，仅靠万亿元特殊再融资债券，显然难以缓释风险。展期降息更需要金融机构支持。
8月中旬，中国人民银行、金融监管总局、证监会联合召开会议要求，金融部门统筹协调金融支持地方债务风险化解工作，丰富防范化解债务风险的工具和手段，强化风险监测、评估和防控机制，推动重点地区风险处置，牢牢守住不发生系统性风险的底线。
近些年政府协调金融机构支持隐性债务重组，展期降息，缓释风险并不鲜见。比如，贵州省的遵义道桥建设(集团)有限公司156亿元银行贷款展期降息。
当然，上述地方债展期降息只是缓释风险举措，最终偿债仍依赖地方安排财政资金、出让股权、项目收益等偿还，甚至破产重组、清算等方式减计债务。化解地方债风险最终依赖于经济持续增长。
《报告》还要求，加强跨部门联合监管，始终保持高压态势，强化定期监审评估，坚决查处新增隐性债务行为，终身问责、倒查责任，防止一边化债一边新增。
温来成告诉第一财经，《报告》突出跨部门联合监管隐性债务是一大亮点，因为隐性债务关系到地方政府融资平台公司，多数地方由当地国资委主管，地方财政部门主要做一些统计工作。融资平台违规举债又涉及多个部门，仅靠财政一家显然难以管控，因此需要财政、金融、国资、审计、人大甚至纪检监察等多部门联合起来，强化治理。
近些年多部门也联合强化对地方债监管。财政部去年公开表示，隐性债务增长势头初步得到遏制，存量隐性债务也已经化解三分之一以上，隐性债务风险稳步缓释，总体可控。
温来成认为，要真正落实地方债终身问责、倒查责任，将违规举债落实到具体的官员头上，并公开曝光典型案例，这样才能真正起到威慑作用，否则压实地方主体责任难落实。 作者：陈益刊
延伸阅读
7月24日的政治局会议对地方债的表述超预期、尤其是“一揽子化债方案”，引起市场关注。政治局会议中对于地方政府债务的表述从“严控隐性债务”调整为“优化地方债务，制定实施一揽子化债方案”，超市场预期。
8月4日，国家发改委副秘书长、综合司司长袁达在新闻发布会上表示，防范化解重点领域风险。下一步，将系统谋划、精准施策，稳妥处置化解房地产、地方债务、金融等领域风险隐患，大力提升粮食、能源资源安全保障能力。延续实施支持“保交楼”工作、帮助处置不良资产等阶段性政策。同时，在防范化解内外部风险挑战等方面加强政策储备，牢牢守住不发生系统性风险的底线。
2022年底以来，各大重要会议及文件均强调地方政府债务的防风险问题：中央经济工作会议中明确表示“要压实省级政府防范化解隐性债务主体责任，加大存量隐性债务处置力度，优化债务期限结构，降低利息负担，稳步推进地方政府隐性债务和法定债务合并监管，坚决遏制增量、化解存量”。2023年政府工作报告表述中强调“压实各方责任，防止形成区域性、系统性金融风险”。
当前我国地方政府债务分布不均匀，部分地方隐性债务规模仍然偏高，面临较大还本付息压力，结构性及区域性问题依然不容忽视。防范化解地方政府债务风险是今年政府工作重点，也是各方关注焦点。中央高压监管问责态势下，地方债务问题有所缓解，但部分地区压力仍较大，亟需破解之道。中宏国研院将邀请中国社科院、国务院发展研究中心、财政部财政科学研究院等领导或专家召开、内训、研讨会等服务，为地方政府、金融机构、融资平台等高质量发展提供智力支持。
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