如何利用好政府债务，是现代国家经济社会发展中不可回避的重要命题。世界发展史表明，政府债务是现代国家持有的“双刃剑”，事关发展和安全。用好了，政府债务就会成为促进经济社会发展的利器；如果用不好，使用不当、监管不力，则会抑制经济发展，甚至产生经济社会风险。

 

构建新发展格局，推动高质量发展和现代化建设，必然要用好政府债务。一方面，需要利用好政府债务，为经济发展增添动力，实现质的有效提升和量的合理增长。实现质的有效提升和量的合理增长，是应对内外环境的变化和挑战、解决改革发展稳定中一系列重大问题的必然要求，对我国经济社会发展具有战略性意义，不仅决定我国在世界百年未有之大变局中的位势，也事关共同富裕和党的第二个百年奋斗目标的顺利实现。因此，我们需要保持合理的政府债务规模，提升债务资金的使用效率，支持国民经济建设和发展，推进质的有效提升和量的合理增长。另一方面，又要加强对政府债务，尤其是对地方隐性债务和法定债务的监管，坚决守住不发生系统性风险的底线。在财政紧平衡成为地方财经运行常态的情况下，加强地方政府债务的监管，不仅可以提高债务资金使用效率，节约财政资金，而且可以为地方发展经济创造良好的环境。地方政府的债务监管能力，在一定程度上日益成为影响地方营商环境状况的一个因素。

 

地方政府债务分为隐性债务和法定债务。虽然两者产生的原因、性质和表现形式都不一样，但如果监督管理不力，都会给地方发展带来直接或间接的不良影响。因此，我国高度重视对这两类地方政府债务的管理。前段时间，实施了包括债务置换、限额管理、建立风险评估和预警机制以及应急处置机制等在内的诸多扎实有效的措施。同时，制止地方政府违法违规举债，遏制隐性债务增量。各地也都采取相关措施，化解债务存量。总之，我国地方债务管理取得积极成效，债务安全总体可控。

 

近年来，我国运用政府债务政策，稳定经济增长，但地方政府债务总量也在不断增加，随着地方经济形势的发展变化，债务监管中出现诸多新问题新矛盾。地方法定债务余额占GDP的比重由2017年的19.8%上升至2022年的29%。推进隐性债务和法定债务合并监管，提升监管的效率，成为下一阶段地方债务管理的重要任务。推进合并监管，一方面，可以更好地从整体上把控政府直接或间接连带的责任，统筹安排好经济社会发展中的诸多事项，提升公共经济资源的使用效率；另一方面，防范债务风险的叠加、累积和传递，进而化解系统性风险。隐性债务和法定债务相互影响，如果只是侧重于某一层面的监管，就形不成监管合力，无法有效阻隔风险。因此，推进合并监管，是防范系统性风险的必然要求，成为统筹发展和安全的重要之举。

 

 

政府债务规模的大与小、债务风险的高与低，与我们持有的理念、判断问题的角度，以及对债务性质的认识有很大关联。一些政府债务之所以没有发挥出应有的作用反而衍生出风险，其中一个重要原因就是在使用和监管时没有树立整体系统性思维。整体系统性思维，要求从国民经济发展的整体层面判断债务的规模是否恰当、是否会产生风险、该采取怎样的监管措施和手段。例如，政府债务同样高企的国家，为什么有的国家发生了主权债务危机，而有的国家却一直保持增长趋势？如果我们不从国民经济的整体运行和债务监管状况去分析，就很难深刻认识这些现象和问题。

 

合并监管能否扎实有效，依赖于我们对债务性质以及债务安全性的判断，以及所采取措施的针对性，而这又取决于我们能不能坚持整体系统性思维，在经济运动和循环中发现和解决问题。

 

在合并监管中，树立整体系统性思维，主要体现在三个方面。其一，将隐性债务和法定债务放在经济社会发展总体中去考虑，不管债务性质如何，都可能会给地方政府带来直接或间接连带的责任和发展压力。合理地认识债务问题，既要考虑地方政府债务的总量，又要分析隐性债务和法定债务的结构，以及由此而产生的债务资金的使用效率和经济发展的成本问题。其二，处理好经济社会发展与地方政府债务的关系，综合判断债务风险。立足于国民经济和社会发展的整体，从发展阶段、债务资金使用、债务利息、财政资金以及国有资源资产状况等角度，用一系列指标来判断地方政府债务的风险和安全性。其三，化解地方债务存量，要在“经济发展和资本流动”中解决问题和调整债务结构，运用好市场及相关的资本工具，不能搞运动式、一刀切式的削减方式。

 

 

根据整体系统性思维，构建符合我国特点的债务风险预警综合指标体系，综合判断地方政府债务风险状况和存在的主要问题，坚持协同治理，形成监管合力，因地制宜地治理地方政府债务存量，减轻地方发展压力。同时，加快体制机制改革，消除地方隐性债务扩张的体制动因。

 

一是构建符合我国特点的债务风险综合预警指标体系，增强预判的科学性。着眼于地方经济发展整体和中长期以及债务资金的全生命周期，综合财政资源、国有经济资源、债务利息、债务的资产形成等指标，构建科学合理的债务风险综合预警指标体系，既不夸大风险，也不掩盖问题，为决策提供科学依据。

 

二是坚持协同治理，健全协同监管机制，提升合并监管效果。坚持协同治理，一方面，要根据隐性债务和法定债务的性质和产生的原因，有针对性地制定解决方案和措施；另一方面，又要加强监管主体、监管对象和监管措施上的协同性，形成阻断债务风险传递的屏障，产生“1+1>2”的监管效果。健全协同监管机制，不仅需要相关部门信息共享、情况互通，而且还要加强相关监管部门工作机制的协同，使监管不能“只顾一头”、只立足于本部门，而要站在地方发展全局，统筹考虑债务监管。

 

三是因地制宜，分类治理地方政府债务存量，减轻发展压力。治理地方政府债务存量，需要抓好两个着力点。一方面，降低地方政府债务融资成本。截至2022年12月末，地方政府债券剩余平均年限8.5年，平均利率3.39%，而隐性债务的融资成本相对较高。可通过债务置换、期限结构调整等措施，降低地方发展的整体融资成本。另一方面，积极稳妥地化解债务存量。根据经济发展和财力状况，采取转换股权、资产证券化等方式消化存量债务，压缩地方政府及其融资平台的存量债务规模。

 

四是压实责任，健全责任追究机制，坚决遏制隐性债务增量。压实省级政府防范化解隐性债务主体责任，健全责任追究机制。同时，完善隐性债务监测机制，加强源头管控，严格地方建设项目审核和融资监控，防止政府购买服务、政府投资基金中的不规范行为。

 

五是建立应急处理机制，做好有效防范和隔离风险的预案。加强监管部门、金融机构等部门的协调，提升债务风险管理水平，通过债务重组、再融资债务置换、债务延展等形式，防止债务违约。同时，建立应急资金周转机制，提升应对债务风险的能力。

 

六是加快体制机制改革，消除地方隐性债务扩张的体制动因。进一步理顺中央与地方财政关系，尤其是适当加强中央在经济建设方面的事权和支出责任，减少地方支出压力。加快地方融资机制改革，抑制地方投融资冲动，实现合理融资、可持续融资。同时，进一步推进融资平台公司转型，剥离其政府融资功能，规范其融资管理。

 

（作者：陈龙 中国财政科学研究院研究员）