3月5日上午，第十三届全国人大五次会议在人民大会堂开幕，国务院总理李克强作政府工作报告，给出了答案。除了2020年受疫情冲击中国没有设立GDP增速目标，近些年来中国的增速目标从未降至6％以下。而此次政府工作报告指出，今年的GDP增速目标设在5.5％左右。

 

 

一切早已有迹可循。去年12月的中央经济工作会议指出，当前的经济发展面临“三重压力”，分别是“需求收缩、供给冲击、预期转弱”。会议以“稳”作为最主要的关键词，要求2022年的经济工作稳字当头、稳中求进。

 

在今年的政府工作报告中，“稳”依然是关键词，出现了76次，稳增长被放在了更突出的位置。中国人民大学副校长、经济学家刘元春告诉《中国新闻周刊》，5.5％的增速目标可以实现，但在百年未有之大变局的格局之下，加上全球经济出现长期停滞，中国经济处在极为关键的转型期，经济环境复杂，实现这一目标仍需攻坚克难。

 

 

2022年的GDP增速目标会调低，这在此前已是市场和学界的共识。问题在于，调低多少。

 

中国去年的GDP增速是8.1％，远超预期目标，但从各季度的表现分析，经济增速呈明显的下行趋势。2021年第一季度增速达18.3％，到第三和第四季度时，增速仅为4.9％、4％。

 

全国政协委员、清华大学中国经济思想与实践研究院院长李稻葵曾预测，中国经济在2022年有望保持5.8％的增速，但也必须做好下滑到4.9％的准备。

 

刘元春指出，5.5％的目标在市场预期的高线，有提振市场信心的作用。并且，中国的潜在经济增长速度仍然在5.5％~6％之间，目标取了潜在经济增长速度的下线。另外，2022年城镇新增就业1100万人，按照GDP每新增1％可以带来180万到220万就业规模进行测算，中国确实需要5.5％的增速来创造足够多的就业机会。同时，这一数字还暗合了2035年基本实现社会主义现代化的目标。根据测算，为实现2035目标，未来十余年的平均增速应在4.8％，“十四五”的平均增速在5.3％。

 

北京大学国家发展研究院院长姚洋告诉《中国新闻周刊》，中国已经进入新的经济周期，一般来说，如果外部环境没有太大的恶化，疫情防控得当，不像去年下半年出现政策的大起大落，包括房地产政策管控、运动式减排等，经济周期会持续五到七年，且进入稳增长的阶段。

 

 

中国经济需持续向上走，这并不是一件容易完成的事。

 

从“三驾马车”来看，今年外贸压力大，形势复杂严峻。去年，中国以美元计的货物贸易出口全年增长30％，增速创2010年以来新高。但商务部部长王文涛指出，订单回流、防疫物资出口、“宅经济”等阶段性因素共同推动了去年外贸的高增长，而今年则面临诸多问题。一方面，全球疫情反复，经济复苏势头不稳，外需有不确定性；另一方面，原材料、大宗商品的供给尚未恢复正常，供应链瓶颈短期内难以缓解。

 

消费在2021年的势头同样很好，对经济增长的贡献率达到65.4％，在三驾马车中发挥了主拉动作用。不过，国务院研究室副主任向东指出，去年消费是在前年低基数上的恢复，从两年平均看，消费增速仍低于疫情前水平。特别是受疫情持续影响，生活服务消费还比较低迷，旅游、住宿、电影票房收入等相比2019年还是负增长。姚洋也认为，今年消费如何启动仍然是大问题。疫情仍在多地散发，目前恐怕需寄希望于五六月份时，疫情更稳定、防疫政策有所调整，消费尤其是生活服务消费会回转。

 

从刚公布的政府工作报告以及今年初已施行的政策看，投资成为三驾马车中最重要的抓手。投资对中国经济的重要性早已得到证明。李稻葵分析，去年下半年，投资增速的下滑是造成中国经济增速回落的主要原因，特别是基础设施投资和房地产投资增速迅速下滑，二者去年11月的同比增速都较去年初下降了超过30％。从去年第三季度看，投资对GDP的贡献为-0.03％，成为拖累实体经济复苏的主要因素。

 

国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员张立群在接受《中国新闻周刊》采访时指出，当政府投资较为显著地扩大时，企业订单、销售收入会明显增加，企业投资和招工也会再度活跃，拉动居民就业和收入，经济因此可以进入正向循环。所以，发挥政府投资的带头作用非常重要，这是中国解决三重压力之“需求收缩”的关键环节。

 

今年的政府工作报告同样指出，要用好政府投资资金，带动扩大有效投资，撬动民间投资。

 

基建是政府投资的热门去处。张立群指出，新建项目会和过去有所不同。第一个百年中国解决的是有没有的问题，第二个百年则重点解决好不好的问题。中国的基础设施、公共服务也面临从有到好的跨越。

 

基建投资的提速已表现在具体的政策和市场上。2021年，专项债发行速度低于预期、年底甚至有结转。去年12月，财政部向各地提前下达了2022年新增专项债务限额1.46万亿元，专项债发行和使用进度加快。到今年1月，下达限额的三分之一已全部发行完成，用于交通、市政、产业园区基础设施、保障性安居工程等重点领域。

 

刘元春认为，去年专项债发行遇到的问题之一是项目储备不足。当前“十四五”规划出台施行，基建尤其是新基建提供了大量有效的项目。另外，地方政府换届之后在基建方面的积极性也有所提升。当前更需担心的问题是，如何避免投资带来的重复建设、产能过剩，以及投资资金的可持续性究竟怎样？

 

 

去年年末，黑龙江省鹤岗市取消公开招聘政府基层工作人员计划，原因是，鹤岗的财政收支面临严峻的形势。这并非偶然现象。今年的政府工作报告写道，“一些地方财政收支矛盾加大”。在这样的局面之下，近两年来，基建投资持续低迷。

 

由于地方债尤其是隐性债务负担较重，地方政府对融资包括对专项债都不是很积极，融资能力明显下降，同时收支平衡、有效益有现金流的项目严重不足。刘元春也表示，很多地方政府都不愿为也不能为。今年，政府投资已上升到政治任务的高度，亟须解答的问题是，投资资金从哪来？

 

疫情以来连续两年突破3％的赤字率，今年小幅回调至2.8％。另外，今年减税降费的力度很大。根据政府工作报告，全年退税减税约2.5万亿元。姚洋指出，政府全部收入大约在20万亿出头，退税减税的金额占比超过10％，对地方财政来说，这是一笔很大的数字。

 

部分地方的财政是否会因此面临更局促的局面？刘元春认为，从政府工作报告来看，并不是如此。赤字率虽然较去年下降了0.4％，但根据他们团队的测算，今年名义GDP的增速将在9％左右，最终财政赤字规模较去年仍会有所提升。另外，张立群指出，特定国有金融机构和专营机构将依法上缴近年结存的利润、调入预算稳定调节基金等，财政支出规模会比去年扩大2万亿元以上。今年可用财力会明显增加，新增财力会下沉基层，主要用于落实助企纾困、稳就业保民生政策，促进消费、扩大需求。

 

同时，中央对地方转移支付增加约1.5万亿元、规模近9.8万亿元，增长18％，为多年来最大增幅。这些资金也将支持基层做好保基本民生、保工资、保运转的“三保”工作。

 

而对于政府投资，政府工作报告指出，今年拟安排地方政府专项债券3.65万亿元，与去年持平。另外，去年专项债结转至今年使用的额度较大，今年安排预算内投资资金6400亿元，较去年增加300亿元。张立群说，今年政府投资基建的资金量明显增大。

 

同时，作为财政收入重要来源的房地产市场已有复苏信号。中原地产研究院统计数据显示，今年1月以来累计出台房地产调控政策超过80次，相比往年以调控收紧为主，今年的调控基本以稳定楼市和释放政策松动信号为主。信贷政策也在持续宽松，广州、苏州、南京部分银行下调了房贷利率，菏泽、重庆等地部分银行首套房首付比例最低降至二成。

 

不过，姚洋认为，无论是基建还是房地产，都还是在走过去的老路。房市很容易再度吹起泡沫、再度调控收紧，走不出循环怪圈。在他看来，新的道路已有别国实施过，即给收入较低的人群直接发放补贴，刺激消费。

 

姚洋指出，7亿人，每人1000元，总计7000亿元，远低于专项债的3.65万亿元。而且类似消费券的乘数效应，补贴发放可以带动更多的消费支出，效应放大三到五倍。以发放7000亿元补贴来计算，乘数效应在2.1万亿元到3.5万亿元，“每一个经济单元都能获得收益，经济才会重启”。

 

从理论上说，投资确实是双刃剑。投资在短期内是需求，中长期看是供给。如果要改变供给过剩、需求不足，最终的出口是消费。但刘元春和张立群都认为，消费是慢变量，消费的提升取决于很多深层次参数的调整，不见得立竿见影。

 

而从中国的实际情况看，刘元春指出，促进消费还存在诸多短板。包括不知道哪些人群消费边际效应更好，并且发放补贴存在公平问题。另外，投资基建有利于地方政府的政绩工程、税收提升，消费则没有这种作用。而且，消费需要政府真金白银地投入资金，投资只需政府规划项目、投入启动资金，之后通过信贷配比撬动民间投资，来产生杠杆效应。

 

因此，中国在宏观调控中十分擅长利用投资，有工具，有利益，也有动力。今年，中国仍然选择了这条路，通过政府投资撬动民间投资，拉动经济发展。其最终效果如何，仍需拭目以待。

 

本文发于2022.3.14总第1035期《中国新闻周刊》