■汪红驹  国家金融与发展实验室高级研究员

             中国社科院财经战略研究院研究员

一、新冠肺炎疫情导致财政收入增速大幅负增长

（一）经济增长回升，财政收入降幅收窄

（二）国有土地使用权出让收入累计超预期正增长

二、疫情防控阻隔经济活动，财政支出负增长

（一）一般公共预算支出负增长

（二）中央政府性基金预算本级支出大幅下降，地方政府性基金预算支出增长拉动全国政府性基金预算支出正增长

（三）困难地区财政收入降幅收窄，但部分地区财政困难仍明显存在

三、财政赤字规模扩大，政府债务发行力度加大，财政存款增长放缓

（一）财政赤字的乘数作用减弱，赤字规模扩大不能抵消实体经济有效需求不足

（二）地方政府债券发行明显加快，债券发行利率回升

（三）货币供应增长加快，财政存款增长放缓

四、世界经济衰退风险恶化我国经济发展的外部环境

（一）国际疫情加速恶化，全球经济面临大衰退

（二）美国大选因素导致下半年我国外部经济环境存在更大的不确定性

（三）国际产业链供应链面临重组，我国面临外资撤离和产业链空心化问题

（四）部分非发达国家疫情加重，加大这些国家的金融风险

五、实施更加积极有为的财政政策，畅通内外经济循环，改善财政运行状况

❑ 经济增长回升，财政收入降幅收窄

受疫情影响，2020年一季度我国实际GDP同比下降6.8%，二季度我国疫情防控形势不断向好，复工复产、复商复市有序推进，实际GDP比上年同期增长3.2%，经济增速实现由负转正，经济整体呈现快速回升态势。上半年名义GDP负增长0.9%，较一季度降幅收窄4.4个百分点。

二季度一般公共预算收入降幅收窄，税收收入降幅收窄，但非税收入降幅扩大。1-6月全国一般公共预算收入累计96176亿元，同比下降10.8%，降幅较一季度收窄3.5个百分点。全国税收收入81990亿元，同比下降11.3%，降幅较一季度收窄5%；非税收入14186亿元，同比下降8%，降幅较一季度扩大7.9%。

分中央和地方看，地方财政一般公共预算本级收入降幅低于中央财政一般公共预算收入。中央一般公共预算收入44347亿元，同比下降14%；地方一般公共预算本级收入51829亿元，同比下降7.9%。

图1  财政收入与税收收入累计增速

因2019年非税收入增长基数高，2020年上半年非税收入增速下降，但二季度经济恢复性增长带动税收收入增速降幅收窄。

第一，经济超预期回升使税收收入增速收窄。

二季度复工复产、复商复市加快，经济超预期回升，促进税收收入降幅收窄。工业生产、固定资产投资、房地产投资、新房销售、社会消费品零售、进口商品等指标同比增速恢复性增长；这导致车辆购置税、增值税、企业所得税、国内消费税、进口货物增值税和消费税等税种降幅收窄。十八个税种中，2020年二季度关税、环境保护税降幅扩大，个人所得税增幅下降，消费税、印花税（证券交易印花税）录得正增长。

图2  各税种税收收入一、二季度增速比较

第二，房地产市场交易降幅收窄，与房地产交易相关税收降幅缩小。

二季度商品房销售面积和销售额降幅收窄，上半年商品房销售额和销售面积分别负增长5.4%和8.4%，增速比一季度分别回升19.3和17.9个百分点。土地成交金额和购置面积恢复正增长，房地产市场交易比一季度活跃，导致与房地产交易相关税收降幅收窄。房产税、契税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税合计负增长6%，比2020年一季度降幅收窄8.7个百分点。

图3  2020年上半年房地产成交累计增速

图4  2016-2020年房地产相关税收累计同比

❑国有土地使用权出让收入累计超预期正增长

2020年二季度土地成交金额和购置面积恢复正增长，在一定程度上带动地方政府性基金增长，但中央政府性基金收入仍出现较大降幅。2020年上半年累计国有土地使用权出让收入28129亿元，同比增长5.2%。全国政府性基金预算收入31479亿元，同比下降1%。分中央和地方看，中央政府性基金预算收入1591亿元，同比下降20%；地方政府性基金预算本级收入29888亿元，同比增长0.3%。

图5  各个季度政府性基金收入累计同比增速

二季度财政政策扩大疫情防控和救助病患支出，加大“三保”支出力度，但因5月22日才召开两会，中央和地方政府预算财政支出总体迟滞。

❑一般公共预算支出负增长

二季度中央本级一般公共预算支出大幅放缓，地方本级一般公共预算支出降幅收窄，致使上半年全国一般公共预算支出降幅比一季度扩大0.1个百分点。2020年1-6月累计，全国一般公共预算支出116411亿元，同比下降5.8%。其中，中央一般公共预算本级支出16344亿元，同比下降3.2%；地方一般公共预算支出100067亿元，同比下降6.2%。与一季度相比，上半年全国一般公共预算支出降低0.1个百分点，主要原因是二季度中央本级财政支出比去年同期放缓，二季度中央本级财政支出同比降低8%。

图6  一般公共预算支出累计同比增速

分类别看，1-6月累计，主要支出科目中除了社会保障和就业、农林水事务、债务付息三类支出正增长外，科学技术、城乡社区支出、交通运输、节能环保、文化体育与传媒、教育等都出现负增长，社会保障和就业正增长1.7%。

图7  一般公共预算财政支出主要分类项目累计同比增速

❑ 中央政府性基金预算本级支出大幅下降，地方政府性基金预算支出增长拉动全国政府性基金预算支出正增长

2020年1-6月累计，全国政府性基金预算支出45212亿元，同比增长21.7%。分中央和地方看，中央政府性基金预算本级支出630亿元，同比下降27.9%；地方政府性基金预算相关支出44582亿元，同比增长22.9%，其中，国有土地使用权出让收入相关支出28820亿元，同比下降10.7%。

图8  各个季度政府性基金支出累计同比增速

❑ 困难地区财政收入降幅收窄，但部分地区财政困难仍明显存在

受疫情影响，一些地方基层保基本民生、保工资、保运转面临较大压力。一季度地方财政收支分化巨大，部分地区财政收入困难加剧，二季度困难地区财政收入降幅收窄，但地区财政困难仍明显存在。2020年上半年受疫情严重冲击的城市财政收入降幅较大，湖北武汉、孝感、荆门等城市财政收入降幅达到35%以上，以旅游业为主的海南三亚市财政收入下降42%（表1）。部分城市地方财政收入增速大幅下降，部分地区地方财政收支差额大幅扩张。中西部地区个别市县级政府一般公共预算收支困难，如果省级财政和中央财政转移支付不及时，可能影响这些城市的一般公共预算支出（包括工资和社保等），影响社会稳定。

表1  2020年1-6月部分城市财政收入和收支逆差增速（%）

数据来源：CEIC，作者计算。

注：截至2020年8月14日，287个地级市中有部分城市为数据缺失。

上半年因受疫情冲击，我国经济增长遭遇前所未有的大幅度下跌，财政赤字规模和政府债务发行规模扩大，广义货币供应增速提高，但疫情防控导致的生产、收入和支出循环不畅，有效需求不足，财政收入大幅下降，财政存款增长放缓。

 ❑ 财政赤字的乘数作用减弱，赤字规模扩大不能抵消实体经济有效需求不足

2020年1-6月一般公共预算和政府性基金预算收入合计同比降幅达到8.6%，而两者支出合计同比增长0.6%，支出增速高于收入增速，两本账收支逆差扩大。2020年上半年，一般公共预算财政收支逆差20235亿元，全国政府性基金预算收支逆差13733亿元，两者合计逆差33968亿元，比去年同期扩大12907亿元。即使财政收支逆差有较大幅度提升，上半年GDP仍比去年同期萎缩4022.3亿元；两本账收支差额合计占GDP比重达到负7.4%；一般公共预算差额和政府性基金预算差额占GDP比重分别为负4.4%和负3%。正常年份，财政赤字规模扩大可以促进经济倍数增长，但是今年上半年因疫情防控阻隔经济活动，一次性财政赤字支出难以带动实体经济后续支出，乘数作用降低。2015~2019年财政赤字对名义GDP的乘数在3倍以上，2020年上半年降低至负0.3倍。下半年如果经济循环更为通畅，经济增长速度有望提高，财政收支逆差占GDP比重较上半年有望降低。

图9  一般公共预算财政收支差额和政府性基金收支差额合计（累计）

图10  财政收支差额占GDP比重

图11  财政赤字乘数比较

❑ 地方政府债券发行明显加快，债券发行利率回升

2020年1-6月，全国发行地方政府债券34864亿元，比去年多发行6492亿元。其中，发行一般债券11139亿元，发行专项债券23725亿元；按用途划分，发行新增债券27869亿元，发行再融资债券6995亿元。

根据2020年中央人民政府《政府工作报告》，2020年将安排地方政府专项债券3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元。2020年1-6月已发行地方政府专项债券23725亿元，下半年还可发行13775亿元专项债。提高专项债券可用作项目资本金的比例。

2020年1-6月，地方政府债券平均发行利率3.27%。其中，一般债券3.12%，专项债券3.33%。根据到期收益率曲线看，地方政府债券长短期利差扩大，平均市场利率水平在一季度末见底后回升。

图12  地方政府债务发行（累计）

图13  地方政府专项债务发行（累计）

图14  地方政府债券到期收益率

❑ 货币供应增长加快，财政存款增长放缓

上半年社会融资总量增长12.8%，增速比去年同期提高1.5个百分点；广义货币（M2）余额同比增长11.1%，增速比上年同期高2.6个百分点；狭义货币（M1）余额同比增长6.5%，增速比上年同期高2.1个百分点。货币供应M2和储蓄存款增速提高，狭义货币M1仍处于较低增速，充分反映了疫情防控状态下，货币流通速度降低、居民贷款需求不足和对未来收入的悲观预期。

图15  政府存款同比增速

图16  机关团体存款季节性变化

图17  财政存款季节性变化

❑ 国际疫情加速恶化，全球经济面临大衰退

六月初以来，美国、印度、巴西、南非等国新增感染人数冲上新台阶后居高不下，8月中旬全球累计确诊人数超过2100万人。目前各国都在加快研发疫苗，但是对于全球疫情在今年夏天能否获得有效控制且在今年秋冬季节是否会二次暴发还没有定论。可以确定的是，在有效疫苗大规模投入使用之前，疫情对经济的负面冲击将长期化，对全球政治环境和社会稳定造成持续威胁。美国二季度经济同比负增长9.5%，环比年率为负32.9%，为1947年首次记录GDP数据以来最大降幅。国际货币基金组织（IMF，2020）和世界银行（World Bank,2020）分别预测今年全球经济将萎缩4.9%和5.2%，为大萧条以来最严重的衰退。

图18  全球确诊新冠病毒感染病例

资料来源：万得数据终端。

❑ 美国大选因素导致下半年我国外部经济环境存在更大的不确定性

特朗普政府已经陷入疫情防控和发展经济的两难处境。七月份美国单日新增6万人以上，其累计确诊人数已超过400万人。二季度美国经济增长大幅下降，强行复工后，季节调整的失业率已从4月份的14.7%降至7月份的10.2%，仍相当于2008年国际金融危机后的失业率水平。目前美国民众抱怨特朗普政府疫情防控不力，加上收入差距拉大，美国部分城市（亚特兰大等）出现按提法（Antifa）组织的抗议活动，导致目前特朗普支持率低于拜登大约几个百分点左右。为拉回选情，特朗普政府不惜一切代价推动复工复产、复市复校，希望重启经济；同时加强对我国的科技、信息、军事、外交、人权等各方面的围堵，希望借疫情起源问题重拾民意。因特朗普政府采取两轮大力度的举债救助措施，美联储实施量化宽松政策货币政策，致使美元出现大幅度贬值。短期看，至少在十一月份美国大选以前，美国内部党派之争不会减弱，特朗普政府将对我国转向轻贸易、重政治的策略。我国应抓住时机、做好充分准备应对中美关系的这些新变化。

❑ 国际产业链供应链面临重组，我国面临外资撤离和产业链空心化问题

在新一轮产业革命和技术变革、发达国家产业战略布局调整以及各种“反全球化”势力的共同作用下，发达国家正在利用疫情收缩其在全球价值链的参与度，将中高端制造环节回流至本国，将中低端环节转移到东南亚、非洲、东欧等地，中国在全球产业链中的重要地位正在被逐步弱化。疫情大流行后，欧美等发达国家更加强调经济主权和保护主义，更加突出本国产业链、供应链的安全性。美国更加重视“美国制造”“购买美国货”，依据其《全国紧急状态法》《国防生产法案》，部分产业链（特别是医疗产业链）加快回流已经势不可挡。日本、美国、德国等国家的一些跨国公司出于业务稳定性的长远考虑，可能调整以中国为中心的生产链条，以便降低对单一供应商和供应来源地的依赖。

❑ 部分非发达国家疫情加重，加大这些国家的金融风险

目前部分医疗条件差的非发达国家疫情集中暴发，印度、巴西、南非、哥伦比亚、墨西哥、秘鲁、阿根廷等国新增病例处于较高位置，其医疗资源可能崩溃，部分国家可能出现经济危机，导致金融市场动荡，股市下跌，债务风险加大，资本流出，货币贬值。2020年一季度欧美发达国家在疫情冲击下，其股票市场在短时间内下跌30%到40%；二季度俄罗斯、巴西、墨西哥、南非、土耳其等国货币大幅贬值。土耳其因短期外债占GDP比重超过20%，外汇储备流失严重，利率降低，相比年初，土耳其里拉对美元已下跌20%，因欧盟国家对土耳其贷款比重较高，在这样的背景下，土耳其金融动荡对欧元区可能产生潜在影响。

五、实施积极有为的财政政策，畅通内外经济循环，改善财政运行状况

在疫情防控进入常态化、内部经济循环不畅、有效需求不足和外部环境恶化的大背景下，需要实施积极有为的财政政策，畅通内部经济循环，落实“六保”任务，促进实现“六稳”目标，才能改善当前财政困难的局面。

一是加快积极财政政策落实落地速度。政府工作报告中已经确定今年财政赤字率按3.6%以上安排，新增赤字、发行抗疫特别国债和新增地方专项债三项举措可形成3.6万亿元的新增扩张规模，使总规模达到8.51万亿元。当前需要进一步加快实施进度，地方财政应加快修改地方预算，让直达基层、直接惠企利民的政策跑在受困市场主体前面，要加大救助政策精准落地的速度与力度，要把帮助中小微企业和中低收入者度过难关作为重中之重，大力支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等。针对部分地区投资项目储备不足的情况，中央政府应做好顶层设计，在全国推出更多公共领域民生打捆投资项目。针对新增失业群体，应确保在现行标准下，实现应保尽保，加快研究针对未参保失业人员的生活补助及价格补贴办法并落地实施，目前我国失业保险参保就业人群约2.05亿人，仅占全部就业人员的26.5%，占城镇就业的46.5%左右，失业保险覆盖面不高，亟待向未参保失业人员提供防疫特别民生支持。

二是做好疫情二次暴发的民生兜底保障预案。下半年如果海外疫情持续反弹或者秋冬季节出现二次大规模暴发，国际经济衰退致使我国外需出现急剧下跌，或者国内疫情出现二次暴发，财政需要从中长期动态平衡考虑，进一步提高本年度赤字率，或通过增发抗疫特别国债，加强民生兜底保障，扩大国内有效需求。针对家庭人均月收入低于1000元的“6亿人”群体，考虑到其中部分人群储蓄存款不足以抵御疫情二次暴发和再次停工停产的冲击，中央和地方政府应联合金融、税务、社保等部门加强实时监测，一方面继续落实暂缓其偿还银行贷款，减免房租等救助政策；另一方面加大脱贫攻坚工作力度，中央政府根据各地具体情况通过转移支付发放临时生活救助，共度难关。

三是加大转移支付力度，千方百计保基层运转。疫情较重地区和贫困地区财政收支矛盾较为突出，基层运转困难。主要原因是这些地区财政收入来源本来就不多，有的地区历史包袱较重，疫情冲击在一定程度上阻断其经济循环导致部分财政收入断流或减收，无法满足刚性财政支出。保基层运转，首先应完善全国县级财政库款监测机制，加强对县级库款管理情况的监测和督导，及时发现风险，尽早解决困难。其次要摸清困难地区基层财力“缺口”，中央政府和省级政府根据困难地区资金短缺的原因，区分疫情冲击或者贫困等不同情况确定转移支付的比例，优先保障纯公共支出。再次，应根据基层人口、经济发展变化情况，科学优化基层治理长效机制，推动基层优化运转、减压赋权，推动更多社会资源、管理权限和民生服务下沉到基层，保障更多人力、物力、财力投放到基层。最后，加快预算绩效管理体系改革，将绩效管理延伸到基层单位、覆盖到所有资金，推动基层把有限资金“用到刀刃上”。

四是加强财政货币政策协调配合，加快完善国债管理体制。为应对疫情冲击，政府债务规模需要显著扩大，财政部与中央银行应相互协调，防止债券发行产生流动性冲击，尽量在低利率环境下发行，将财政发债的挤出效应降到最低。当前需要加快完善国债管理体制。其一，在财政、金融两部门之上设立常设性专门机构，专司国债政策。可以考虑在国务院金融稳定委之下专设机构、财政部和央行为主体，其他相关部门派员参加。此专门机构负责制定国债政策，制定国债发行和未清偿规模、品种结构，并规划国债市场发展战略。其二，将目前各种以政府信用为基础的国有或国有控股机构发行的债务，统一整理为“政府机构债”，使其与中央政府债券、地方政府债券一起，形成国家债券系列，为市场提供多层次、多品种的债券，以增加国债的吸引力。其三，增加短期国债，完善健全反映市场供求关系的国债收益率曲线，进一步推动我国的利率市场化改革。其四，按照市场一体化方向改革国债市场上的登记结算、做市、交易、纳税制度等等提高国债市场流动性和国债市场深度。

五是扩大开放合作，稳定外贸和外资。积极推进出口企业的复工复产，加强疫情防控国际合作。进一步落实《外商投资法》和《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》，改善营商环境，进一步放宽市场准入，鼓励外资向新兴产业、高新技术、节能环保等领域进行投资。继续降低关税，特别是推动与其他国家进行医疗物资临时减税。合理利用出口退税政策，实现国际商品市场的公平竞争。