《改革现行住房公积金制度，为发展企业年金奠定充实基础》

黄奇帆：中国国际经济交流中心副理事长

中国公积金政策设立的初衷是为了解决职工的住房困难，具有一定的时代特性。当商品房市场循环已经形成的时候，公积金最初的使命已经基本完成，而其带来的社会资本运营低效率、高消耗、不公平等问题逐渐显现。单纯讨论公积金取消或不取消是没有意义的，而是要考虑如何通过改革实现一个既支持企业降低运行成本，又使得职工有更好福利回报、更加健康完善的社会公共福利系统，以及一个规模和深度更宏大、更高质量的长期资本市场。

近日公布的《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出，要推进资本要素市场化配置，完善股票市场基础制度。培育长期投资资金，是其中的重要组成部分。而通过改革公积金制度，和年金相结合，将可形成资本市场长期投资资金的重要来源。

公积金是社会公共福利系统的阶段性产物，有它特定的历史环境和国家环境。中国经济现在已经进入高质量发展阶段，金融体系、社会保障体系、房地产市场体系都跟三十年前不可同日而语。如果我们还拿着原有的公积金账本算账，就没法把账算清楚。

如今，需要站在整个社会的角度思考，如何把这14.6万亿元（截至2018年末，公积金缴存总额145899.77亿元）用得更好？如何为员工创造更大价值？如何为企业减负？如何让中国资本市场更健康发展？

解决这些问题需要以改革现行公积金制度为突破口，带动年金制度体系的发展与完善，通过制度安排和转化，将中国特色的“公积金”转化为养老预筹资金的组成部分，并入市投资，从而做到让员工、企业、国家都受益。

一、新加坡公积金政策是特定环境下的产物，与养老和医疗保险相打通

全世界230多个国家和地区当中，只有新加坡和中国有公积金政策，其他国家和地区都没有，这说明公积金制度本身是个案，没有普遍意义。这不同于全世界各个国家都在搞的养老保险和医疗保险这样的社会福利制度。

新加坡设立的公积金政策有三个特点：

第一，新加坡是个典型的城市型国家，一个国家就是一座城市，只有560多万人口。这个城市型国家有80%以上的人都住在新加坡政府建造的组屋（公屋）里面，只有不到20%的人住商品房。所以，针对超过80%的人而言，他们使用公积金购买住房的需求很小。

第二，新加坡的住房公积金与养老保险、医疗保险相通，包含普通账户（OA， Ordinary Account）、特别账户（SA， Special Account）、保健储蓄账户（MA， Medisave Account）。当雇员满55岁时，公积金局将为公积金会员自动创建一个退休账户（RA， Retirement Account）。这四个账户只有普通账户可以用于购房。四个账户不同年龄段交的比例不一样，最高的比例也就是37%（员工交20%，雇主交17%），比例还是比较低的。而我国的“五险一金”占员工工资比例大概在55%，其中养老保险占28%，医疗保险占12%，公积金占12%，再加上生育保险、工伤保险等几个小险种一共大概是55%。所以我国的“五险一金”总体占比要比新加坡高18个点。

第三，新加坡的公积金、养老金、医疗金并不是分门别类独立存在的，而是一个整体，可以互相打通。如果一个公民住在公房系统里，没有买房按揭贷款的需求，那么买房的公积金也就用不上了。但是当该公民身体出问题时，他的公积金账户的钱可以用来治病。如果这位公民的身体很好，住房又不用公积金贷款，那么这笔钱积累下来，可以增加其养老金的总额。我国从新加坡学来公积金理念，落实的只是单一的住房公积金，结果就变成了另外一个概念，收缴比例和医保系统一样高，变成了刚性的12%，显然这是一个相当高的社会住房补贴政策。

二、中国公积金政策设立的初衷是为了解决职工的住房困难，具有一定的时代特性

当初上海在1990年仿照新加坡实行公积金政策时，中国的房地产市场还没发展起来，整个中国还在实行公房分配制度，当时每个家庭的人均住房面积只有七到八平方米，住得非常拥挤，人民的居住环境急需得到改善。当时的矛盾是要建造更多的房屋，但是国家拿不出那么多钱来建造，由此才考虑设立公积金的政策，通过个人出一些、企业出一些、国家出一些，集资公住，来激活中国房地产市场。应该说这个政策对当时的上海来说是合适的，确实激活了上海的房地产市场，并普及了商品房的概念。

到了1994年前后，中国的房地产市场开始崛起，土地批租等政策开始成熟，一大批房产商开始涌现，住房开发量激增。1995年以后，几乎所有的商业银行都开始提供按揭贷款业务。发展到现在，中国的房地产系统已经基本建立，购置商品房的商业贷款体系渐成主流。

可以说，当商品房市场循环已经形成的时候，公积金最初的使命已经基本完成，其为人们购房提供低息贷款的功能完全可以交由商业银行或成立专门的住房银行来解决。截至2018年底，中国个人住房贷款余额25.75万亿元，而公积金个人住房贷款余额为4.98万亿元，在整个贷款余额中的占比不到20%。也就是说，老百姓的债务主要为商品房的商业贷款。

如果我们能够针对不同人群制定贷款利率优惠政策，完全有可能用商业贷款补足公积金贷款20%的份额，同时并不增加老百姓的住房贷款债务。而公积金缴存的14.6万亿元所带来的社会资本运营低效率、高消耗、不公平等问题也就开始逐渐显现出来，从而逼迫我们必须找到更有效的路径，为个人、企业、国家建立新的、替代式的“公积金循环”。

三、改革现行的公积金制度，代之以建立新的年金体系并不会降低老百姓的公共福利，会为百姓带来更大的财产增值。

经过三十年的发展，我国居民已经把公积金作为一项理所应当的公共福利。每个月工资中自己的钱拿了6%放入公积金账户，大家依然觉得是福利的原因在于，个人所在单位也帮大家在公积金中心存入了工资额的6%，这样每个人的公积金账户就变成了工资额的12%。用我的6%换来了12%，从这个角度来看，每个人都有一个6%的既得利益。所以很多人说，取消公积金就是取消了大家的福利待遇。

但是如果我们从整个国家福利系统的角度看问题，再回到老百姓自身，就会看到，改革现行的公积金制度体系，并不会降低老百姓的公共福利。取消公积金不是单一的政策，一定要和建立一个新的企业年金体系配套实施。可以有以下三个措施，确保取消公积金让老百姓完全不会吃亏。

第一，公积金变年金，公民已缴存公积金的收益不会减少，只会增加。

如果公积金政策取消，公民在工作期间已经缴纳的公积金（2018年末的缴存总额为14.6万亿元）全部转入补充养老的年金中。实施中要明确，公民的这笔钱应放入个人账户，而非统筹账户，否则对老百姓不公平。现行占工资比28%的养老保险里，8%是个人账户，20%是统筹账户，公民缴纳的养老保险绝大部分归国家统一调配，个人无法自由掌控。如果这笔钱放在年金中，按照年金制度规定，应和公积金账户的钱一样，在退休时会全部划归给个人。

但不同于公积金的是，年金的运行可以进入资本市场，通过保值增值产生更高的收益。2013年人社部出台的《关于扩大企业年金基金投资范围的通知》中规定，年金可以投资股票、偏股型基金等高风险高收益产品，最高比例不超过30%，由专业机构运作的企业年金的收益率可以相对比较高。

目前公积金利率是按照国家一年期存款利率给付的，再扣除各地公积金中心运行管理成本，在1.5%左右，而新加坡公积金要求利率不得低于2.5%。年金利率大体在5%~6%，美国年金利率一般在7%左右（股票投资平均年收益率在10%，债券和货币基金收益率在3%~4%，平均下来7%左右）。所以，居民缴存的公积金变成年金之后，只要投资合理运作，就会给居民带来更大财产增值。假如某人有20万公积金且还有10年退休，如果在公积金账户，他最终最多能拿到（1.5%复利）23万元左右，而如果在年金账户，一般而言可以拿到35万元左右。

第二，对已经发生的公积金贷款，可以按照一定利率优惠政策转化为商业贷款。

目前国家的公积金贷款与商业贷款之间存在着较大的利率差别，公积金贷款利率在3.25%左右，商业贷款利率在5.5%左右，有大概2%的差异。国家可以通过一定的利率优惠政策，来消化这一部分存量贷款。比如，某位公民因买房发生100万元按揭贷款，这笔按揭贷款中可能有80万元是银行的商业贷款，有20万元是公积金贷款。公积金贷款利息低，按揭商业贷款利息高，公积金一旦取消以后，欠公积金中心的20万元贷款可以转移到银行的按揭贷款系统，相当于该公民总共欠银行100万元，但执行的利率可以有差别，从而让贷款实现平滑转变。

即使利率优惠比例有限，转化后的银行贷款利率依然比公积金贷款利率高一个点，居民个人所多花的一点贷款利息（1%），与把置换出来的公积金投入到年金之中的收益相比（5%~6%），依然是很少的部分，对居民来说整体上还是划算的。

第三，取消公积金不是意味着职工就得不到企业缴存的6%，而是个人有了更大的资金使用的灵活性。

取消公积金后，企业原本替职工缴纳的6%公积金转变为企业给职工缴纳的6%企业年金，而职工个人的6%年金，并不强制缴纳，职工可以自愿决定是否缴纳。如果不缴纳，意味着每个人多了工资额6%的现金进入消费市场，对经济发展有一定促进作用；如果缴纳，职工的年金理财增值收益将比住房公积金收益高得多。

年金比之于公积金，在于年金政策的灵活性，并能够投资资本市场和货币基金市场，这对于每一个缴存者而言具有更大的吸引力，所以取消公积金一定要研究如何配套一个更加完善的年金体系。

基于上述三点，我们可以看到，取消了公积金政策后，职工是根本不会吃亏的，而是可以获取更加有质量的、公平的社会公共福利。一般而言，只要企业年金理财的收益大于3.75%【1.5%+（5.5%-3.25%）】，职工通过年金就可以比公积金获得更高的收益。

四、取消公积金政策有利于为企业减负，而年金政策有助于进一步增强职工的养老能力

我国现行的《住房公积金管理条例》（下称《条例》）第二十条明确要求“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴”。第三十八条规定“单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行”。这种强制性实际上给企业带来了不少隐形成本。

事实上，2018年公积金缴存职工人数为14436.1万人，占我国城镇就业人数的33.2%。也就是说，公积金政策从上个世纪90年代开始试水，2002年颁布《条例》，到现在二十多年过去了也才覆盖了三分之一的城镇就业。这本身就说明了问题。对广大尚未执行公积金政策的中小企业而言，取消公积金制度无疑降低了其企业运行成本，至少不至于整天担心因社保缴费严格执行而导致的额外成本。

公积金也好，年金也好，都是一种储蓄机制。前者是为了解决住房问题；后者是为了解决养老问题。取消了公积金，为职工提供优惠贷款的职责可以交由商业银行或组建的住房银行来解决。但城镇职工的养老问题，却随着老龄化加剧而日益紧张。要保证自己退休后的生活质量不下降，单靠28%的养老保险所形成的养老金是不现实的；靠自身储蓄的话，如何保证储蓄的购买力保持大致不变也是一个难题，很多人为了养老只好去买房，对房地产形成了“虚火”。在这方面，企业年金作为非常重要的补充养老保险，可以发挥积极作用。

中国在2007年就有了补充养老保险制度，但仅仅是一个部门规章，没有形成真正的法律。由于缺少法律基础，由企业自觉缴纳，政府并不强制；又由于住房公积金企业与职工两个6%工资额的缴交比例，企业负担偏重，所以大部分企业没有缴纳。到今天为止，除了少量国有央企单位设立年金制度以外，其余的国有、民营企业大多没有设立。整个中国的补充养老保险总量只有1万多亿元，仅占我国近100万亿元GDP的1.1%。如果我们把公积金转为年金，不仅会使年金有了十几万亿元的基数，还可将公积金政策与年金政策合并，进一步加大年金的支持力度。

事实上，年金与公积金的筹资思路是一样的。以美国401K年金计划为例，其核心内容是：雇主为雇员建立个人退休账户，雇员根据收入的一定比例（3%~10%）进行缴费，雇主也按一定比例匹配缴费（一般为3%），每年缴费总金额上有封顶（最高4.9万美元）。账户资金一般情况下要到59.5岁后才能提取。雇主为雇员缴的年金额在雇员工资的6%以内可以进行税前列支；雇员缴费在上限以内的部分可以免个人所得税，待到退休领取时再缴税，即递延纳税，投资形成的投资收益免利得税。这实际上形成了一个基于企业缴费税前列支、个人缴费税收递延、投资收益免税的杠杆机制，激励雇主很认真、很努力地把本来可能要交税的转化为为高管、为职工的补充养老保险，雇员也会很认真参与。

如果我们取消公积金的概念，将现行公积金政策与年金政策合并在一起，不仅不会减少职工利益，还会鼓励企业和职工把年金逐步积累起来，就可以有效提升职工应对养老问题的能力。

五、公积金转为企业年金有利于推进资本要素市场化配置，有利于资本市场的健康发展，是建立高质量金融体系的重要举措

年金出现后，既有利于资本市场长期资本的注入，又有利于机构投资者的发展。为什么美国黑石基金可以有几万亿美元的基金规模，KKR可以有5000亿美元的基金规模，就是因为他们的基金规模里有60%来自于各种养老金。目前，美国股市总市值中有63%左右由机构投资者持有，其中各类共同基金占了三分之一。而这些共同基金的一大来源就是各种退休金。其中401K计划扮演着重要角色。

而401K计划形成的资产的投资绝大多数不是由企业自己来操作，政府也不帮企业归集操作，而是通过招投标交给私募基金，由最优质的大型私募基金帮助运作。正是在此类养老基金的参与下（占美国股市市值规模30万亿美元的30%），加上美国上市公司的大股东、战略投资者等的长期投资（占了股票市场的40%），美国的资本市场才形成了以长期资本为主、机构投资为主，散户投资、短期基金投资为辅的投资格局。

结合中国国情，在取消公积金制度的同时，将14.6万亿元的公积金直接转化成企业年金，并同时疏通投资资本市场的机制和通道，这将为资本市场提供一个庞大的长期资本来源。同时，还要进一步加大改革力度，健全推广企业年金。可将原来缴存公积金时使用的税收优惠政策沿用到企业年金上，要求企业缴存6%，个人按自愿缴存（但最高也不超6%）；企业和个人缴费都享受所得税税前抵扣政策；各个企业的年金可以按自愿原则集合成规模更大的投资基金，委托专业的投资机构投资，条件成熟时可以将投资股票的比例放宽至50%甚至2/3。这样就可以为资本市场引入源源不断的长期资本。

有了这类资金的加入，资本市场就活跃起来了，大型的基金机构投资者也被发动起来，资本市场能够向更大规模、更高质量发展了。现在我国的资本市场规模只有60万亿元，如果中国年金制度和其他的保险基金可形成20万亿元长期资本投入，市场规模变大，同时长期资本比例变高，资本市场的稳定性变好，这对中国老百姓在股市上的投资也是有好处的。

通过上述分析，我们不难看到，单纯讨论公积金取消或不取消是没有意义的，而是要考虑如何通过改革实现一个既支持企业降低运行成本，又使得职工有更好福利回报、更加健康完善的社会公共福利系统，以及一个规模和深度更宏大、更高质量的长期资本市场。我们此前讨论疫情时期的企业减负，也并非笼统地取消或延缓公积金企业缴存6%的概念，而是把取消公积金制度和建立完善的年金制度一并提出，形成平滑转移，实现要素资源优化配置，把百姓、企业所创造的财富最大限度地加以利用，并让它为国家、企业、个人都创造更大的价值。

总之，将公积金制度转化为年金制度，并不损害每一个职工的利益，而是让职工福利有了更可靠的保障。与此同时，年金既有对企业的短期价值，更具有对中国资本市场发展的长远价值。为此，取消公积金，转化为年金制度，值得国家有关部门深入探讨、大胆创新、全面实施。