2020年财政形势如何？

　　二、2020年财政形势如何？

　　在当前严峻的财政经济形势下，防控疫情、经济社会发展要统筹，防控疫情、经济发展的同时还要防范财政风险，这是极度困难的，极度考验理财能力。疫情防控不仅减少税收收入，而且增加一大笔支出；防控疫情时的稳增长保就业的基建支出、民生兜底支出均不能削减，财政两难。

　　中央提出了扩大内需战略，投资仍是不可忽略的重要抓手，地方政府隐性债务是否会扩大？如果不扩大，增长发力空间有限。2018年以来经济下行与固定资产投资下行有关，其中基建2018年大幅下行，2019年在扩大专项债的前提下仅略反弹，与严控隐性债务及金融去杠杆有较大关系。

　　经济社会短期有风险，财政短期有困难、长期有风险。何去何从？当前的战时状态只能以适度扩大财政风险来降低经济社会风险，即国债、地方政府一般债券和专项债券均需扩大，突破赤字率3%的约束，赤字和专项债必须达到两个3万亿，投向智慧城市、人工智能、医疗欠账等新型基建和人口流入的地区，即财政支出必须为人服务，基建投资随人走，尤其要转向对人的投资。2020的财政组合将是：1）做好收入负增长的准备，但千方百计筹集非税收入尤其是增加国企利润上缴，增加消费税（主要是烟草、油）、资源税和环保税；2）赤字率3%-3.5%，赤字必须达到3.2-3.7万亿，相较2019年有0.5-1万亿的赤字增量，疫情属不可抗力和突发情况，2021年后恢复至3%以内；3）专项债达到3.5万亿，较2019年增加1万亿，政策性金融债给予配套融资支持；4）规范PPP，拓宽融资来源，提高投资效率；5）严肃财经纪律，隐性债务显性化，不能大规模增加隐性债务。

　　2020年一季度财政形势主要有七大特点：

　　一是财政收入逐月下滑，主要受疫情影响及减税降费，交运、餐饮、住宿等影响大。1-3月各月，全国一般公共预算收入同比分别下降3.9%、21.4%、26.1%，疫情对财政收入的影响逐月扩大，这主要是由于多数税种根据上月情况申报纳税，新冠肺炎疫情对财政收入的影响从2月开始显现。1-3月税收收入和非税收入同比分别为-16.4%和0.1%。分行业看，一季度，住宿餐饮、交通运输业、文化体育和娱乐业税收分别下降33.2%、27%、19.6%。

　　二是地方财政收入增速高于中央及全国增速，主要靠非税收入支撑，持续性不强。一季度，地方本级收入同比下降12.3%，降幅比中央低4.2个百分点，主要是部分地区多渠道盘活国有资源资产，增加非税收入。一季度，地方非税收入增长3.1%，其中，国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收入分别增长14.5%、1.1倍，合计拉高地方非税收入增幅6.5个百分点。同时，持续减轻企业负担，涉企收费继续下降，包含教育费附加在内的专项收入下降5.7%，行政事业性收费下降11.5%。

　　三是地方财政收入仅西藏正增长，其余30个省市区负增长，地方财政日益捉襟见肘。其中，1季度湖北财政收入-47.6%，重庆-23.2%、陕西-18%、宁夏-16.9%、辽宁-16.8%，北京、天津、江苏、广东也出现负增长，分别为-11%、-16.3%、-9%和-8.4%。

　　四是主体税种大幅下滑反映经济下滑，企业所得税和个人所得税大幅负增长反映企业利润和个人收入较差，证券交易印花税受股市行情影响而大幅下滑。1-2月增值税、消费税、企业所得税同比分别为-19%、-10%和-6.9%，3月当月分别降至-36.4%、-32.3%和-41.6%。1-2月房产税、印花税、个人所得税同比为正增长，同比为3%、30.8%和14.8%，3月当月降至-38.5%、-39.6%和-25.4%，其中证券交易印花税更是受到全球疫情蔓延和国际金融市场动荡影响，从1-2月的77.2%下降至3月-48%，下降125.2个百分点。个人所得税下降与居民收入名义增速和实际增速下行匹配，1季度居民收入名义增速和实际增速分别为0.8%和-3.9%。

　　五是土地出让收入同比降幅小于一般公共预算，3月同比转正。1-2月土地出让收入同比-16.4%，3月为9.5%，1-3月累计为-7.9%。土地收入同比上升并转正，与地产销售、投资和价格上升一致。“房住不炒”是大基调，不能放松全国层面的调控，但是在当前经济压力巨大需要扩大内需的情况下，完全可以在都市圈城市群以及人口净流入的一线城市增加土地和住房供应，从供给端解决高房价、满足人民群众居住需要、降低经济下行压力、解决一部分人的就业问题。

　　六是财政支出增速高于收入但仍为负增长，但卫生健康支出和利息支出增速为正，社保就业支出绝对额和占比最高，受3月复工复产有限的影响并未大规模基建刺激。1-3月累计，全国一般公共预算支出55284亿元，同比下降5.7%，高于支出增速8.6个百分点，收支缺口为9300亿元。其中，中央一般公共预算本级支出7173亿元，同比增长3.7%；地方一般公共预算支出48111亿元，同比下降7%。从支出结构看，仅卫生健康和利息支出为正增长，绝对额为4976和1566亿元，同比4.8%和4.6%。此外，社会保障和就业支出9837亿元，同比下降0.7%。基建类支出并未大规模支出，可能与工人并未如期返回项目有关，如农林水支出4031亿元，同比下降3.6%；交通运输支出3189亿元，同比下降16.5%。

　　七是就目前的财政政策而言，仍未彻底改变过往存在的问题，且必须高度重视地方“三保”及中长期的财政可持续性问题。一是专项债规模逐步提高，但是专项债的项目收益逐步下行，导致专项债在某种意义上成为了一般债；二是减税降费仍侧重于增值税，而非企业所得税；三是当前地方财政形势艰难的情况下，各地政府采取各种办法增收，部分乱象已现端倪；四是如何处理好短期的减税降费与中长期的财政可持续性问题，人口流动与老龄化背景下的财政、税收制度等如何构建。

　　对于县区财政而言，当财力遇到问题之时，办法并不多，总体上是向金融机构借钱或者向更上级财政求助。具体而言，基层的以下情况可能需要引起重视。

　　一是各地采取的增收办法不利于真正落实减税降费，各地通过清缴历史欠款等办法增加收入极可能导致营商环境恶化。在企业本已艰难的情况下清缴历史欠款、通过事业单位等虚增收入、加大罚款力度，极可能导致减税降费政策落实打折扣。

　　二是严重干扰影响财税部门支持统筹疫情防控和经济社会发展。税务部门既要落实减税降费，又要增收，财政部门大量时间用于论证增收的潜力，无形加重财税部门工作。基层财政部门大量时间用于应对“三保”，无暇顾及经济发展和民生福利等。

　　三是使用专项债库款等可能导致项目支出受阻，从融资平台借债加大隐性债务风险。部分区县目前通过上级地市财政借款年底结算、从融资平台借债、动用专项债维持“三保”。

　　总体上看，二季度财政收入降幅可能将有所缓解但大概率仍是负增长，2020年财政增收极为困难，财政收入保持在0-2%增速都非常困难。疫情持续至今，2月份的经济基本处于停滞状态，3-4月份陆续复工，但全球疫情持续蔓延，外部输入压力较大。一季度实际增速-6.8%，二季度内需扩大而外需崩塌下行，经济增速可能好于一季度。考虑到通缩、价格下行及减税降费，二季度财政税收形势仍很严峻，好于一季度但仍可能负增长。若无更大幅度的经济反弹，全年税收收入几乎是负增长。考虑到非税收入尤其是国企利润上缴以及反腐败力度持续推进，财政收入增速可能保持在零左右，但非税收入增速必须从去年的20%上升到30%。

　　2020年能够压减的开支主要是一般性支出，2018年为18374亿元，考虑到2019年“中央带头严格支出管理，2019年除刚性和重点项目外，其他项目支出平均压减幅度达到10%。要求地方2019年压减一般性支出5%以上，并力争达到10%以上。从实际执行情况看，各地压减幅度都超过了5%，不少达到10%以上。”2020年实际可压减的空间在1000亿元多，可腾挪的空间不大。预计大概率仍处于8%左右的增速，支出在25.6-26万亿元。

　　根据上述假设，2020年财政收支的差额将达到6.4-7万亿。假定财政赤字在3%，即赤字在3.2万亿，赤字外的缺口仍高达3.4万亿；假定财政赤字在3.5%，即赤字在3.7万亿，赤字外的缺口仍高达2.8万亿，需要动用历年结转结余资金、政府性基金和国有资本经营预算收入调入资金、增加国企利润上缴、压减一般开支等方式弥补。