当前的财政形势严峻到何程度？

　　一、当前的财政形势严峻到何程度？

　　1、财政未完成全年预算任务，财政税收增速低，税收增速创半个世纪以来新低。

　　2019年全国财政收入为190382亿元，预算目标为192500亿元，短收2118亿元，完成率为98.9%，为近年低点。2019年财政收入增速3.8%，低于预算目标的5%，该增速为1987年以来的最低增速。

　　2019年税收收入为157992亿元，占财政收入的83%，增速1%，该增速为1969年以来即半个世纪以来最低增速。新中国历史上税收收入负增长的年份有1955、1960、1961、1967和1968年，分别为-3.6%、-0.5%、-22%、-11%和-2.6%，主要受到大跃进和wg的影响。

　　在此种情景下，2019年非税收入32390亿元，比上年增加5433亿元，大幅增长20.2%，主要靠央企国企利润上缴以及金融反腐罚没收入增加。其中，中央特定金融机构和央企上缴利润6100亿元，同比增加3600亿元，拉高全国非税收入增幅约13个百分点；罚没收入3061亿元，同比增加402亿元，增长15.1%，拉高全国非税收入增幅约1个百分点。

　　1994年分税制改革以来，财政收入增速大部分年份高于GDP名义增速，但2015-2019年连续五年均低于GDP名义增速，主要是经济下行叠加减税降费。2019年国内增值税增长1.3%，增幅比上年回落7.8个百分点，其中，工业企业实际缴纳的增值税收入下降6%，主要受降低增值税税率和实施增值税留抵退税政策的影响；进口货物增值税、消费税下降6.3%，主要受降低进口环节增值税税率影响；个人所得税下降25.1%，主要受提高基本减除费用标准和实施6项专项附加扣除政策影响；企业所得税增长5.6%，增幅比上年回落4.4个百分点，主要受提高研发费用税前加计扣除和工业企业利润下降影响。

　　值得关注的是，国内消费税12562亿元，同比增长18.2%，而消费税主要是烟草、汽车和油类三大特定商品消费贡献，2019年烟草行业贡献工商利税12056亿元，同比增长4.3%，其中上缴财政总额11770亿元，同比增长17.7%，创历史最高水平。

　　减税降费理论上可降低经营成本、增加企业利润扩大投资、增加居民收入带动消费，但减增值税并不能直接增加企业利润，且税费只是企业面对的综合成本的一部分。根本的问题是实体经济的需求并未有实质性改善，外部贸易摩擦和全球经济下行，内部政策摆动较大，土地人工能源等成本上升，弱化了减税降费降成本的效果，企业不愿意追加投资。需求不行，必然是导致营收、周转率下降、现金流紧张和资产负债率被动提高，当然也尤其考验企业的内部管理能力。

　　居民杠杆率高、还本付息压力加大，医疗教育养老等民生问题未得到根本性解决，消费意愿不强，房价大涨导致贫富分化抑制消费。因此，减税降费超2万亿却并未带动经济大幅增长。纯粹寄希望于减税降费解决一切问题，这是做不到的事情。根本上是宏观的改革开放和微观主体积极性的提高。再减税降费和降准降息都解决不了订单不足的问题。

　　2、区域分化，2019年6省市财政收入负增长，2020年负增长省份将更多

　　2019年，东部、中部、西部、东北地区财政收入增幅分别为3.5%、4.6%、2.8%、-2.1%，中部地区收入增幅相对高一些，东北地区收入下降。全国31个省（自治区、直辖市）中，广西、河南、浙江、河北等8个省份增长在5%以上；江西、广东、安徽、四川等17个省份增长在0-5%之间；6个省份同比下降，吉林-10%、重庆-5.8%、宁夏-4.7%、西藏-3.6%、甘肃-2.4%、黑龙江-1.6%。

　　3、财政收入占GDP比重连续四年下降，但土地出让和社保收入上升较快，带动宏观税负上升，高于美国近9个百分点

　　以一般公共预算、政府性基金、国有资本经营和社保收入之和，剔除其中的重叠部分如财政补贴社保部分，作为政府筹集的收入，2018年的宏观税负为35.2%，较2017年上升1.2个百分点。该水平在国际上处于中等水平，但高于美国的26.3%。

　　从分项看，以税收收入/GDP衡量的宏观税负在2013年见顶，从2013年18.6%下降到2019年的15.9%，相当于2006年的水平，2019年下降1.1个百分点，速度非常快；以财政收入/GDP衡量的宏观税负在2015年见顶，从2015年22.1%下降到2019年的19.2%，相当于2008年的水平。但是土地出让收入和社保收入却迅速上升，占GDP的比重在2018年分别为7.1%和6.8%，较上年提高0.8和1.3个百分点。

　　（关于宏观税负有不同的理解和认知，主要对是对土地出让收入是否属于宏观税负的分歧，IMF计算宏观税负国际比较不包括土地出让收入。本文认为土地出让收入属于宏观税负一部分，宏观税负是政府凭借政治权力、所有权从社会获得的收入，土地出让收入先转化为房企的成本，其后转化为居民和企业的成本，最终表现为政府从社会获得的收入。感谢刘尚希老师、朱青老师和梁季老师对此处的指导，刘老师认为土地出让收入属于要素收入，朱老师也认为不属于宏观税负，梁老师则认为土地属于政府垄断，不同于一般要素，至少土地出让收入中扣除开发成本的净收入属于宏观税负。）

　　4、2019年财政收支差高达4.8万亿，创历史新高，考虑到专项债后的实际赤字率为7.1%

　　2019年财政收入少于预算2118亿元，但支出却高于预算3630亿元，增速8.1%，高于预算的6.5%，支出预算执行率为101.5%。

　　官方赤字为2.76万亿，但实际上的收支差为4.8万亿，中间的差额通过历史结转结余资金、政府性基金和国有资本经营预算调入解决。考虑到2.15万亿的专项债，实际赤字率高达7.1%。

　　5、23个省市财政自给率不足50%，“三保”困难

　　2019年各省市财政收入/支出低于50%的有23个，主要集中在西部和东北，仅8个省市财政自给率高于50%，主要是上海87.6%、北京82.7%、广东73.1%、浙江70.1%、江苏70%、天津68.7%、山东60.8%和福建59.9%。

　　地方政府收支不足主要靠中央对转移支付和税收返还以及地方政府一般债券。

　　6、财政困难系数

　　中央在给地方转移支付时会根据地方财政的风险和财力情况，财政部设置了财政困难程度系数。2019年4月23日，财政部公布了《关于下达2019年中央财政城镇保障性安居工程专项资金预算的通知》，将近700亿元城镇保障性安居工程专项资金分配给36个省市，在资金分配表中，列出了36个省市的财政困难系数。

　　7、地方政府对中央转移支付和土地出让收入依赖度高，尤其是西部地区高度依赖中央对地方转移支付，东部地区公共财政和土地出让收入占比高

　　2018年全国财政收入183352亿元，中央财政收入85447亿元，占全国比重46.6%，地方财政收入97905亿元，占比53.4%；但是全国支出220906亿元，中央支出32708亿元，占比14.8%，地方支出188198亿元，占比85.2%。为保证中央的宏观调控能力以及各地基本公共服务均等化，中央掌握较多的财力并向各地转移支付。转移支付及税收返还为69681亿元，占全国收入的比重为38%，即转移支付后，中央、地方实际可支配收入分别为15766和167586亿元，占全国比重分别为8.6%和91.4%。

　　经过这个分配过程后，中央政府的实际可支配收入与支出比为48.2%，仍有51.8%的支出需要发行国债弥补。但即使有中央的转移支付，地方可支配收入仍难以满足地方支出需要，两者之比为85.2%，仍有14.8%需要发行地方政府一般债券弥补。

　　从2018年决算数据看，获得转移支付和税收返还较多的省份有四川（4782亿）、河南（4260）、湖南（3745）、云南（3214）、湖北（3119）、河北（3063）、安徽（3054）、黑龙江（3043）等。

　　除了一般公共预算外，土地出让收入是地方政府的一大块收入来源。地方综合财力构成中，东部的公共财政收入、土地出让收入占比较高，西部和东北地区依赖中央转移支付及税收返还，自身财政能力较弱。地方政府的收入主要是本级公共财政收入、中央对地方税收返还和转移支付以及政府性基金（土地出让收入为主）。西部地区经济较为落后，公共财政收入占比偏低，更多依靠中央转移支付，自身财政能力较弱。

　　其中西藏、青海、甘肃、广西公共财政收入占比分别为11.2%、15.5%、23.4%和24.9%，中央转移支付占比分别为84.4%、69.5%、65.9%、42%；此外，黑龙江、宁夏、吉林、内蒙古的中央转移支付占比均超过50%，分别为65%、60.3%、54.1%和51.8%。东部地区对中央转移支付依赖较少，除公共财政收入占比相对较高外，土地出让收入占比较高，如浙江53.4%、山东45%、江苏44.6%、福建37.8%。

　　浙江、江苏和广东省的政府性基金收入位居全国前列，浙江、湖北和重庆等省市对土地出让收入依赖度高。2018年全国地方本级政府性基金收入为71372亿元，其中土地出让收入65096亿元，占比91.2%。从分省政府性基金收入看，浙江（8737亿元）、江苏（8223亿元）、山东（7579亿元）、广东（5887亿元）和河南（3828亿元）政府性基金收入居于前列，前5省政府性基金收入占全国地方本级比重为52.7%；黑龙江（357亿元）、宁夏（137亿元）和西藏（89亿元）政府性基金收入最少。从已公布的21省市2018年土地出让数据看，浙江（7749亿元）、江苏（7478亿元）、广东（5374亿元）和山东（5212亿元）依然位居前列。从对土地出让收入的依赖度看，浙江、湖北、重庆和四川等省份的财政高度依赖于土地出让收入，其土地出让收入与一般公共财政收入的比值分别为1.17倍、0.96倍、0.94倍和0.88倍。