五、从城市空间看，中国处在城市形态演变的定型期

 

（一）规律与经验：城市空间形态随城市化发展而演化

 

观察多国发展实践可以发现，城市化水平和城市形态存在一定的对应关系，城市化率低于 50%，人口以单中心聚集为主；高于 50%，人口开始由中心向外扩散。在城市化的前期即城市化率低于 30% 时，小城镇主导城市发展；在城市初中期（城市化率 30% ～ 50%），大城市主导城市发展；在城市化中高期（城市化率 50% ～ 70%），都市圈主导城市发展；在城市化后期（城市化率70% 以上），城市群主导城市发展。与此同时，交通通讯技术进步对城市形态及格局的演变起到推波助澜的作用。

 

（二）历史与未来：中心城区外溢给更大城市区域发展带来希望

 

空间扩散的城市形态正带动更大的区域走向繁荣。1978 —1995 年中国城镇化率从 17.92% 上升到 30.48%，进入小城镇主导的城镇化的前期。小城镇数量快速增长，众多建制镇和城市像雨后春笋般涌现。1978 年小城镇和城市分别为2173 个和 193 个，两者年增量分别在 1992 年和 1995 达到顶峰 1227 个和 55 个。1995 —2010 年中国城镇化率从 30.48% 上升至 49.95%，迈入大城市主导的城镇化的初中期。城市规模迅速扩大，全国和区域的中心城市一方面纷纷撤县设区扩大城市规模，另一方面通过新城新区建设扩大城市规模。

2011 —2018 年，城镇化率从 51.27% 上升至 59.8%，处于都市圈主导的城市化中高期。全国人口主要向都市圈和城市群聚集，中心城区人口、产业向外扩散，中小城市（镇）所拥有的人口数在全部城镇人口中所占的比重甚至还有所下降。《中国城市建设年鉴》数据显示， 2010—2016年，城区人口密度有 64个大幅增加， 56个显著增加，139 个有所增加， 95 个城市显著下降， 67 个有所下降。这段时期，中国城市间交通历经公路、铁路、高速公路和高铁时代，进入城际快速轨道交通。城市内交通从步行到自行车、公交车，进入地铁时代。先进道路交通通讯技术和工具的应用，不仅支撑了城镇空间蔓延，而且促进城镇之间经济分工与协作，城镇将“跨越山河边界与其他的城市和势力相互结盟形成联结”。与此同时，中心城区外溢导致城市圈发展，促进更大空间范围的增长与繁荣及其与中心城区的收敛。

 

 

城市形态体系将在圈群的依次主导下逐渐定型。未来十五年，中国城镇化率将从目前的 60% 上升到 70% 以上，受城镇化规律的使然，空间经济活动将进入局部扩散阶段。与此同时，信息化、智能化的区域间、城市间、城市内快速交通体系的网络化不断加密，中国城市形态将从都市圈主导即中心城区向都市圈扩散，到城市群主导即都市圈向城市群扩散，再到都市带及都市网主导即群与群之间的蔓延和链接，继而逐步定型，从而形成以城市群为主体、大中小城市和小城镇协调发展的城市格局。通过都市圈和城市群带动，缩小空间发展差距和促进城市空间共同繁荣的格局有望初步形成。

 

（三）问题与风险：分割与分化有导致大都市怪圈出现的风险

 

公共资源错配导致城市分化。都市圈和城市群是产业和人口由中心向边缘扩散的市场行为，也是城市区域发展从分化到收敛的规律使然。但是由于行政分割和财政分权原因，没有顺应人口和产业从中心向周边扩散的趋势，中心城市和中心城区不仅没有将公共资源和产业向外疏解，而且可能利用行政权力将优质公共资源甚至所有产业进一步向中心聚集，加之大城市在市场规模、产业结构、技术创新等方面具有显著优势，从而导致大城市与小城镇、中心城区与周边城镇的分化，而高速化的交通基础设施进一步加剧了这种分化。

 

城市群和都市圈有可能陷入发展的怪圈。在都市圈和城市群里，一方面，行政级别高的中心城市和中心城区的基础设施和公共服务优质，导致人口和产业过度集中，从而导致日益严重的房价高涨、交通拥堵、环境污染等“城市病”；另一方面，行政级别低的周边小城镇和边缘郊区基础设施和公共服务匮乏，导致人口和产业过度稀疏，从而导致贫困聚集、环境恶化和犯罪多发。目前一些北方的都市圈和城市群的发展怪圈已经初现端倪。

 

（四）对策与建议：以公共产品的空间布局优化促成城市共赢新形态

 

顺应城市形态发展规律，未来按照都市圈、城市圈和城市网依次主导的发展顺序，逐步建立群网化的城市形态体系，形成“一五十百千万”的城市形态格局，即一个东中一体的城市网，五个西部东北重点发展的城市带，十个较大群，一百个都市圈，一千个主要城市，一万个重点镇，形成多中心、集群化和网络化的城市形态体系。未来城镇人口将主要集中在以城市群为主体的城镇化区域，其中， 25% 的人口在小城镇， 25% 的人口在中小城市， 25% 的人口在中心城区和大城市。

 

关键对策：以公共产品空间优化创造城市美好形态。要顺应城市发展规律，充分发挥市场决定作用和政府作用。首先，制定规划。人口是城市群和城市发展的中心，确定了人口规模就能够确定其他相关城市功能的供给和需求。因此，建议未来编制以城市群为主体的城市体系新规划，应以齐普夫法则为参考基准再结合各地实际，确定全国城市群的数量、人口规模和各城市群内城镇的数量及人口规模。在此基础上，制定城市群为主体的国土空间规划体系。其次，创新制度。削弱行政权力的资源配置作用，积极深化市场取向改革，将配置资源的权利交由市场决定，消除行政权力带来的壁垒，让资源要素在城市之间自由流动和最优配置，行政区划调整解决不了行政权力引起的层层画地为牢的问题。再次，调整政策。建立土地指标、公共服务和基础设施跟随人口走的政策机制。提升中央及省区统筹财政支出尤其是公共服务和基础设施建设的比例，顺应产业和人口转移的变化，调整和优化先进基础设施和优质公共服务设施的布局，以智能基础设施的网络化和优质公共服务均等化，从而促进空间的扩散和区域的收敛。最后，完善治理。要适应城市中国的到来，建设以城市为本底行政管理框架，同时基于都市圈、城市群和都市带等城市新形态，探索建立跨越行政区的治理体制。