四、从城乡关系看，中国进入城乡融合的转折期

 

当前，中国的城乡矛盾跨越了极化的拐点，但城乡一体还远未实现。未来十五年中国从城乡分割到城乡一体转折势必发生。

 

（一）理论与经验：从一元一体到二元分割再到一元一体是人类社会自然历史过程

 

从传统农业社会向现代城市社会转型的城镇化过程，也是从传统一元乡村社会，到转型的二元城乡社会，再到现代一元城市社会的过程。具体表现为：城乡收入从不均到均衡，产业从排斥到融合，基础设施从分割到一体，公共服务从差异到均等。城乡一体化也是分阶段、分区域有序推进。在城镇化中前期推动个项一体化，在城镇化的中后期推动基本一体化，在城镇化的后期实现城乡全面一体。

 

全球一体化、巨型国家和制度特殊决定中国城乡关系演化的中国特色。开放的经济体系通过外部力量，使得非农脱离农业、城市脱离农村、人口半市半农，导致工业与农业绝缘、城市与乡村对立、农民工后遗症。人口众多、疆域辽阔、区际差异大，导致资源要素从全国农村向少数城市流动和聚集，加剧全国城乡间的分化。行政配置资源的制度和重城市轻农村的政策，导致城乡的基础设施和公共服务严重不均，城乡之间持续分化。

 

（二）历史与未来：中国城乡关系正在发生根本性的转折

 

首先，城乡居民收入已经跨越倒 U 曲线的拐点。由于农村家庭联产承包责任制改革，城乡居民收入比从 1978 年的 2.56 缩小到 1983 年的 1.70，1983 —1994 年又从 1.70 快速扩大到 2.87，之后经过 3 年短暂下降， 2009 年到达历史峰值 3.33。之后开始稳步下降， 2018 年回落到 2.69（见图 13）。

 

 

其次，城乡产业融合取得一定进展。据测算， 农产品加工业与农业总产值从 2003 年的 1.04:1 上升到 2010 年的 1.7:1，再到 2015 年的 2.2:1。第三次全国农业普查结果显示， 2016 年全国共有 35.5 万个规模农业经营户和农业经营单位开展新型经营活动，占总数的比重为 5.9%。而据农业农村部有关资料，2008 —2016 年全国农民专业合作社从 11.1 万个增加到 179.4 万个，产业化龙头企业从 6.7 万个增加到 13 万个。2003 —2016 年， 农业劳动生产率从 9824元 / 人增加到 50610 元 / 元，综合农业机械化率从 32% 提高到 65%（孔祥智，2019）， 耕地规模化耕种面积占全部实际耕地耕种面积的比重达到 28.6%。在市场化方面，耕地流转比例从 2004 年的 3% 增长到 2017 年的 14%。

 

再次，基本公共服务接近基本均衡。在城乡义务教育方面，从 2013 年开始，县域内“四个统一、一个全覆盖”的城乡义务教育一体化加快推进。到2017 年，全国 2379 个县实现义务教育基本均衡，占比达 81％。在城乡社会保障方面， 2009 年和 2011 年分别启动新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险试点。到 2012 年 7 月 1 日，基本实现社会养老保险制度全覆盖， 2015年新农保和城居保制度合并实施，并与职工基本养老保险制度相衔接。2018年底，城乡居民基本养老保险覆盖了 9.4 亿人。而据民政部统计， 2007 年全国农村低保年平均标准为 840.0 元 / 人， 2012 年增加到 2067.8 元 / 人， 2017 年为4300.7 元 / 人。2007 年全国农村最低生活保障对象约有 1608.5 万户、 3566.3万人， 2017 年为 2249.3 万户、 4045.2 万人。在城乡医疗保障方面， 1998 年建立城镇职工基本医疗保险制度， 2000 年新型农村合作医疗制度试点， 2007 年城镇居民基本医疗保险试点， 2010 年基本建立覆盖城乡全体居民的医疗保障体系。2018 年城乡居民基本医保全覆盖，大病保险覆盖了 10.5 亿人。2019 年全国范围内统一的城乡居民医保制度全面启动实施。

 

最后，城乡基础设施通联基本实现。全国通硬化路的建制村从 2006 年的 95.5% 提升到 2018 年 99.5%。2006 — 2016 年，全国通电的村从 98.7%增加到 99.7%，通电话的村从 97.6% 提升到 99.5%，安装有线电视的村从57.4% 提升到 82.8%。96.5% 的建制村通了客车，超过 25% 的村有电子商务配送站点， 95% 的建制村连接了 4G 网络。全国有体育健身场所的村从10.7% 上升到 59.2%。96.8% 的乡镇有图书馆、文化站， 11.9% 的乡镇有剧场、影剧院， 16.6% 的乡镇有体育场馆， 70.6% 的乡镇有公园及休闲健身广场。城乡一体的生态环境有所改进。城乡的污水处理率分别为 95% 和 22%，生活垃圾处理率分别为 97% 和 60%。

 

未来城乡关系将从基本领域的基本一体走向基本领域的全面一体。照此趋势，城乡关系将在 2020 年基本领域实现基本融合、均衡和一体的基础上，2020 —2035 年实现全面领域的基本融合、均衡和一体。在产业融合方面，2020 年农产品加工转化率将达到 68%，农产品加工业与农业总产值比将达到2.4:1， 2035 年农产品加工转化率将接近 80%，农产品加工业与农业总产值比将超过 3.0:1。耕地规模经营面积在 2020 年超过 30% 的基础上， 2035 年将超过 60%。在生产要素方面，在 2020 年城乡土地、资金和人才等要素启动市场化的基础上， 2035 年基本实现自由流动和等价交换。在基础设施方面，在2020 年道路、供水、电力、信息等村村通和全覆盖的基础上， 2035 年实现市政基础设施和社会基础设施全覆盖。在生态环境方面，在实现城乡的污水和生活垃圾 100% 的集中处理基础上，实现城乡处理率均达到 100%。在公共服务方面，在 2020 年县域城乡义务教育基本均衡比例达到 95% 的基础上， 2035 年城乡教育质量、办学水平将显著缩小。全国城乡统一的居民医保制度在 2019年全面启动的基础上， 2035 年基本实现。居民基本养老保险在 2020 年城乡全覆盖的基础上， 2035 年实现全国城乡基本均等。

 

（三）问题与风险：多重两难选择可能让“三农”问题恶化

 

未来城乡一体是以城市为本底的一体，这意味着非农产业、市民和城市在经济社会发展将占据绝对主导地位，农业、农村和农民与非农、市民和城市等值化。但解决“三农”问题始终面临多重两难选择。在政府与市场关系上，非市场化会抑制主体的动力，造成资源错配，但市场化则可能导致唯利是图和分配不公。在统一与差异处理上，统一的社会保障和公共服务体系会导致动力丧失和国家不堪重负，但差别化又会造成社会保障及公共服务的区域不公和碎片化。在聚集与分散的平衡上，分散布局基础设施保证了公平性但可能导致低效，但集中布局基础设施提高了效率但可能影响公平。

 

当前“三农”问题仍在积聚。首先是农业前景黯淡。持续的小农分散经营，使得农业生产规模小、条件差、成本高、效率低、链条短、利润薄，导致投入产出恶性收缩、耕地大量撂荒和农业补贴不堪重负。其次是农村日益破败。土地非市场利用和人口不断外流，导致建设用地、宅基地和住房持续增长和大量闲置。据测算，目前农民空置宅基地可以用于整治的达 1 亿亩，农村住房空置达 2500 万套（魏后凯， 2018）。村落行政布局、自生能力缺乏、转移支付有限导致路水电气信等基础设施质量差、密度低，也导致村容村貌脏乱、生态环境恶化。最后是农民不断衰弱。半城镇化导致青壮强健的人口流向城镇，老幼弱病的人口留守农村。第三次农业普查显示，农业生产经营人员 50岁以上达 34%，初中及以下人员占 91.3%。民政部等调查显示， 2015 年农村留守儿童、妇女和老人的总数超过 1.5 亿人，占 5.64 亿农村人口的 27%。据测算， 2010 年农村 60 岁以上老龄人口比例为 15%， 2018 年预计为 19%。

 

未来“三农”风险可能加大。一是农业规模经营挑战巨大。作为高风险的弱质农业，未来资源环境约束加大农业成本，全球化竞争挤压农产品价格，农地产权关系复杂加大规模化经营不确定性，强势企业和弱势农民博弈加剧违约概率，资本下乡炒作影响农业稳健经营。二是农村公共投入不堪重负。一方面，未来农村基础设施完善和旧村改造需要大量的公共投入，另一方面大规模地在农村和小城镇布局公共资源，以促进城乡均衡配置公共资源，导致基础设施和公共服务规模不经济或相对过剩，严重损害了经济的效率。三是农民陷入长期贫困状态。一方面，持续城镇化将使留守人口老病贫弱更加严重，据估计， 2020 年 60 岁以上的老龄人口比重将达到 20%， 2035 年前后将突破30%；另一方面，新技术应用和农业规模化经营，可能导致的老弱农民大量失业，“土地市场化”可能让更多农民陷入“三无”，加上老病的农民工大量返回农村，可能使大量的农民作为弱势群体和边缘阶层长期处在贫困状态。

 

（四）目标与对策：以“村市化”推动“三农”融入“三城”

 

“三农三城化”是城乡一体的核心目标。未来应建立城乡一体的城市中国，实现城乡等值的现代化。一方面，在非农产业、城镇和市民将成为中国经济社会的绝对多数，农业、乡村和农民将成为相对少数；另一方面，二元的城乡社会将变成一元的城市社会，城乡产业、空间、人口等多方面关系将从对立走向统一、从分割转向融合、从排斥走向合作、从输赢转向双赢、从单向流动走向双向互动。在智能化到来的时代，在产业方面，一方面，相比较种养，农牧业加工、制造和服务将成为绝对主体；另一方面，农业活动与非农活动日益趋同，农业将转向规模化、工厂化、园区化、信息化和智能化。在空间方面，虽然农村保留区与城镇建成区两个自然属性不同、社会功能有别，但是，一方面，更多的农村区域将转向城镇化区域；另一方面，农村区域的基础设施与城镇趋同。在居民方面， 25% 的居民居住在农村从事农业事务。未来继续有原来居住农村从事农业的农民转为居住城镇从事非农的市民，更重要的是农民与市民的收入差距缩小到合理的水平，农民和市民的基本公共服务实现均等。以“村市化”促进“三农”融入“三城”。首先是农业产业趋向城市产业。通过促进规模化经营和智能化应用，让农业市场结构趋向垄断竞争，从而实现规模报酬递增，使农业像城市里的非农产业一样盈利。其次是农村接轨城市。通过“三块地”市场化，建立村民居住地的适度集中利益引导机制，让农村资源要素既有价值且自由流动，不仅让乡村资源优化聚集和空间重新塑造，而且使农村拥有像城镇一样可持续资金支持的智能化的基础设施。最后是“农民居民同权城市居民”。一方面，通过城乡劳动力市场化，促进城乡人口有序流动，消除农民和市民职业及身份界限；另一方面，通过农民基本公共服务全覆盖，缩小与城镇居民的差距，实现职住不变的农民与市民一个样。