一、从城市社会发展看，中国进入城市风险的多发期

 

（一）理论与经验：城市化是一个充满收益和风险的自然历史过程

 

城市化是人类社会发展的重要现象和必经阶段，其发展有自身的规律。Northam（ 1979）根据一些国家城市化的发展轨迹，提出了城市化水平与城市化速度关系的 S 曲线，即城市化速度从前、中、后期将经历从慢变快再变慢的过程。多国城市化发展的经验表明：在城市化进入中高期之后，城市问题和风险将进入快速增长和多发期。如果控制和处置得当，城市化风险会被逐步化解，并迈入健康的城市社会。但如果控制和处置失当，可能落入城市化陷阱甚至爆发危机。

 

（二）历史与未来：中国经历着与众不同的、不可逆转的城镇化过程

 

改革开放以来，中国城镇化经历三个阶段。第一阶段是 1978 —1995 年前期阶段，城镇化快速增长，人口城镇化率从 17.92% 上升到 30.48%，年均增长0.64%。第二阶段是 1996 —2010 年中前期阶段，城镇化加速增长，城镇常住人口城镇化率从 30.48% 上升至 49.95%，年均增长 1.37%，户籍人口城镇化率从24% 到 34%。第三阶段是 2011 以后中后期阶段，年城镇化快速增长， 2011—2018 年，城镇化率从 51.27% 上升至 59.58%，年均增长 1.19%，户籍人口城镇化率从 34.70% 上升到 43.70%（见图 1）。与此同时，土地城镇化和基础设施建设也实现了超速增长。中国城市建设用地面积从 1978 的 0.67 万平方公里提高到2016 年的 5.28 万平方公里，是同期常住人口增长的 1.6 倍，城镇住宅建筑面积增长是同期常住人口增长的 5 倍，城市轨道交通运营总长度是同期城镇人口增长的 38 倍。1984—2015 年，全国万人拥有公共汽（电）车数增长是同期城镇人口增长的 8.8 倍，城市排水管道长度增长是同期城镇人口增长的 13 倍。高铁、移动电话、互联网更是从无到有、从有到广。人户分离人口和流动人口在经历一段时间的上涨之后，于 2014 年达到顶峰后开始出现下降趋势（见图 2）。

 

 

未来十五年，中国城镇化将在变化中持续提升。第一，城镇化提升速度将会平稳下降。2020 —2035 年，城镇化率有可能从每年提升 1 个百分点逐步回落至 0.7 个百分点左右。预计到 2035 年中国城镇化率总体将超过 70%，多数城市区域的城镇化水平将提升到 70% 以上。第二，户籍人口与常住人口城镇化的差距和区别将缩小， 更多乡村人口向城市的迁移模式将从个体迁移转向家庭迁移， 更多家庭将从“职城住乡”“职住异城”向“职住同城”转变。第三，智能化将重塑城市社会，对人口结构产生较大积极影响。智能化将使城市社会从有形的物质生产、消费、交换主导，转向无形的物质即知识信息数据的生产、消费和交换。与此同时，智能化还将重塑人口结构及其优势，一方面，生物医药技术的发展使得人口日趋高龄化；另一方面，生产和服务的智能化使得高龄人口的体力劣势下降，智力优势提升。

 

 

（三）问题与风险：与众不同的城镇化给中后期带来更加多发的风险

 

我国中前期的城镇化没有发生特别严重的问题，一方面是城镇化水平低潜在风险在积累，另一方面是快速城市化掩盖了问题的存在。事实上，中国城镇化的特殊性及其超速增长已经导致多方面的结构失衡，考虑到大国国情和开放背景所决定的城镇化特殊性，随着信息时代的到来，在城镇化水平提升、增速下降和环境变化的中后期，中国将面临更加多发的城市风险。

 

城镇化的多个“灰犀牛”正在走来。首先，未来充分就业压力将越来越大。一是劳动力供给持续高位。尽管从农村向城镇转移的人口会平稳下降，新增劳动力人口也逐步下降，退出就业岗位人数逐步增加，净增就业岗位需求将有所减少，但与中前期不完全城镇化时期农村可以成为“非农就业的海绵”不同，中后期户籍人口城镇化加快，城市不仅要提供 1.4 亿新增人口就业岗位，而且要保持 2.8 亿存量进城人口可持续的“刚性就业”。二是就业岗位持续减少。制造业成本上升导致其向国外转移将使得就业岗位下降。而智能化将从结构和总量上导致就业机会减少。英国牛津经济研究所的报告预计 2030 年全球约 2000 万个制造业岗位被机器人取代。与此同时，就业结构和就业质量上的供需矛盾随着经济社会环境的变动也将日益尖锐。其次，公共支出负担将急剧加重。一方面，中后期户籍人口城镇化的加快，对教育、医疗、社保等公共支出提出巨大需求。以随迁子女教育为例，北京、上海、广东、江苏和浙江是跨省流动农民工随迁子女的主要流入地，占全国跨省流动农民工随迁子女接收总量的一半以上。另一方面，老龄化快速提升，养老、医疗和社保等公共支出缺口将迅速扩大。2017 —2035 年预计 65 岁及以上人口占比将从 11.4% 增至 23%，每年离退休人员超过 1000 万。再次，地方负债兑付的压力不断增大。在城镇化中前期，中国依靠土地抵押融资造城快速推进了城镇化，但同时也带来“空城鬼城”、巨额负债等问题。尽管一再延期，但进入了兑付期债务规模将越来越大。通过土地抵押贷款大规模地造城促进了过去的经济增长，但却透支了未来发展空间，不仅引致产业收缩和就业下降，而且将进一步扩大财政收支的缺口。最后，房地产价格和数量泡沫持续放大。以土地财政和融资推进城镇化模式，导致房地产炒作，职住关系不断演变的城镇化导致房地产在空间上供需错配以及泡沫难以自消，并可能不断放大。

 

风险多发容易引起风险共振。多重风险并存不仅会导致某一风险凸显并引致其他风险，而且会导致多重风险的相互强化。有迹象显示依靠政府过度投资造城而导致后续增长乏力、风险上升的城市在不断增加。图 4 显示在长三角、珠三角、辽中南、西南等城市可持续竞争力提升的同时，更多的城市可持续竞争力却在不同程度的下降。

 

 

（四）目标与对策：繁荣和升级城市产业是化解各种风险的关键

 

智能城市社会是未来人类现代化的重要标志。基于城市化和智能化两股洪流在当下中国社会的汇合及其发展趋势， 2035 年中国应该基本建成智能化城市社会。全国 10 亿居民即 70% 以上人口都工作和生活在 10 万平方公里的城市里，人们通过智能技术在城市里充分而轻松地就业，幸福而美好地生活。

 

化解多发风险的关键是促进实体产业繁荣和智慧化升级。首先，要积极稳妥地推进城镇化的下半程。城镇化是个自然历史过程，也是把双刃剑。过快的速度会导致多种风险加剧。为此，需要保持历史耐心，把握好节奏和力度，既要尽力而为又要量力而行。其次，重新回归到产业支撑城镇化思路上来。工业化或产业发展是城镇化前提和基础。化解一些地区“以城镇化推动城镇化”带来的风险，必须回归到“以工业化支撑城镇化”的模式上来。再次，千方百计改善营商环境。激发和便利“大众创业”和“万众创新”，促进城市产业持续地扩大、转型和创新，保证居民就业和收入增长，为公共服务供给不断改善提供源头活水。再次，让房地产重回居住民生的功能定位。房地产与制造业是此消彼长的关系，激发实业活力，必须抑制房地产投机和投资的发展。再次，充分释放智能化给高龄化带来的人口红利。一方面，加大延长退休制度的改革力度，充分利用高龄人口的人力资本；另一方面，建立智能化时代的终生教育体系，适应智能新技术的快速变化，不断提升所有人力资本和职业技能。最后，将城市化和智能化相结合，促进中国高质量发展。在人类历史中，每次打破瓶颈和走出危机都是通过科技的重大突破和应用。以智能化持续推进高质量的新型城镇化，城镇化所催生的巨大市场规模和应用场景促进智能化和科技创新，使得中国未来高质量发展具有机制性动力。同时，智能技术虽然可能带来结构性失业，但也能创造更多全新的产业，创造更多就业岗位。