巨灾风险治理先做“减法”

疫情之下，巨灾风险治理如何进化？

财经杂志 / 2020-03-22 21:14:16

党的十九届四中全会提出：在解决关系国计民生的重大项目中，应发挥好“新型举国体制”的作用。因此，巨灾风险治理亦需思考如何构建新体制下的巨灾风险治理模式。

巨灾风险治理的进化逻辑在于创新，“新型”的关键是政府在巨灾风险治理中的作用和作为要“新”，不再让政府“大包大揽”，而是通过制度创新，全面整合和调动市场和社会资源，重构巨灾风险治理体制，重新配置全社会的巨灾风险治理责任。

概括来说，用“社会”解决治理资源的利用范围和可持续问题，用“市场”解决资源配置的公平和效率问题，最终实现更大程度地“藏救灾能力于市场，藏重建能力于民（社会）”的目标。

如果只是简单地采用市场机制建立的巨灾保险制度，往往容易陷入“治理逻辑”和“偿付能力”的双重困境。

因此，构建中国的新型巨灾风险治理模式，核心诉求是通过建立巨灾保险制度，尽可能地制度性剥离政府职责，转移行政成本。高度重视和充分发挥商业保险的作用，发挥风险管理的主观能动性，减少对社会和政府的依赖，降低社会风险暴露水平，提高社会风险管理的总效率。

剥离政府职责的逻辑是做“减法”，前提是要明确两个问题，一是巨灾风险的特征决定了任何一个市场制度，均不可能提供彻底的解决方案。因此，巨灾保险制度只能在一定程度上分担职责和剥离，政府乃至社会始终要扮演“兜底”的角色，逐渐实现从“全部责任”到“部分责任”，再到“兜底责任”的进步。

二是新型巨灾风险治理模式的重要目的是利用巨灾保险平台，改变“单一模式”，通过市场机制和激励手段，特别是税收优惠手段，强化企业和居民的风险主体意识，共同参与到巨灾风险的资金准备，实现多元化的责任主体和风险分摊的社会合作机制。

从技术的角度来看，能力问题的本质是偿付能力问题，即如何做到保得起、赔得起，如何确保巨灾保险制度不至于破产的问题。

偿付能力管理是各国在巨灾保险制度建设中难以回避的问题，也是一大难题。因为，巨灾风险的损失往往是巨大的，难以用传统精算、定价和准备金的方式进行管理。

在制度建设中往往容易陷入一种矛盾，一方面认识到巨灾保险制度建设的必要性，另一方面又觉得既然巨灾保险制度不可能彻底转移风险，便质疑制度建设的科学性。

巨灾保险制度尤其是在建设的初期，肯定不能解决巨灾风险治理，尤其是资金保障的全部问题。随着制度的不断完善和资金的不断积累，制度的能力将不断提升，与政府的巨灾风险治理能力形成一种“逐步接替”的效果。

在“减法”逻辑下，可以将巨灾风险损失进一步区分为“一般巨灾损失”和“特别巨灾损失”，明确巨灾保险制度的目标是循序渐进地接替财政的“一般巨灾损失”负担，而“特别巨灾损失”则需要作为政府和财政的“自留风险”。

这部分损失风险处理，一方面是巨灾保险制度面临“失灵”问题，解决不了可能使制度建设陷入“死循环”，另一方面可能面临转移成本过高，通过政府扮演“最终再保人”的角色，对于特殊巨灾风险损失采用“自留风险”的方式，则相对社会效率最优。

同时，从国外的先进经验来看，可以通过立法，建立“回调机制”，解决巨灾保险的“击穿风险”，确保政府“自留风险”的相对有限与可控。

因此，要坚持政府主导不主办，引导不经办，鼓励不包办，放手不撒手的原则，充分发挥制度优势，确保风险治理方案的稳步实施。

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