乡镇是县以下的农村行政区域，乡镇政府是国家最基层的政权。选择乡镇作为研究对象，主要基于两方面考虑：一方面，乡镇是探索农村问题不可或缺的分析主体。广袤的中国农村被划分为一个个乡镇，乡镇政府在农村问题中并不是外在的旁观者，而是直接的关系人，有时，乡镇是应对和处理问题的管理者，有时甚至就是问题本身。另一方面，乡镇政府处在国家政权体系的最低层级，直接接触社会，开展管理和提供服务。

 

　　就理解当代中国国家与社会之间的关系而言，乡镇是一个极为重要的观察视角。乡镇政府作为政权体系的重要一环，不仅是中国政府体系和政治体制的延伸和缩影，也是中国农村变迁、也是中国农村变迁、国家与社会关系变革的内在要素。可以说，无论是考察探索中国农村问题，还是分析判断中国政府与政治，乃至审视解读中国国家与社会关系，都绕不开乡镇。

 

　　20世纪90年代中后期，中国出现了空前严峻的“三农”问题。有基层干部将问题的表现概括为“农村真穷，农民真苦，农业真危险”(李昌平，2002)。那些年里，农业生产和农村经济发展缓慢，农民收入在低水平上连年徘徊，生活艰难；农村社会发展可以说全面滞后，教育、文化、卫生、社会保障等问题不断堆积，公共服务严重短缺；农民对于基层政府的政治信任明显下降，与基层组织的关系空前紧张，冲突事件逐渐增多。这期间，农业和农村工作虽然在政府的“认识”上提得很高，但就实际工作来说，说空话多，办实事少。特别是90年代中后期，政府不仅在整治农民负担过重方面措施不力，大量农民为地方苛政所苦，而且政策上严重歧视农村，对农民流动就业横加打压，更使农民陷入了内外交困的境地。这些现象也引发了海内外观察家对于中国“治理危机”问题的关注和研究(Minxin Pei,2002;Susan Shirk,2007)。

 

　　2002年中共“十六大”以来，中央政府切实重视解决农村问题，以“工业支持农业，城市反哺农村”为方针，坚持“多予少取放活”为政策取向。一方面，给农村有力的经济支持。这种支持包括采取若干有力的措施发展农业生产，增加农民收入，如取消农业税、直接补贴粮食生产等，也包括在发展农村教育、医疗卫生等方面增加政府投入。这些措施不仅显著地加快了农村经济发展，而且有效地促进了经济和社会的协调发展。另一方面，高度重视保护和张扬农民的权利，包括断然废除主要针对进城农民的“收容遣送条例”，取消限制农民流动就业的若干歧视性政府规定，也包括采取严厉措施处理征地过程中对农民利益的侵害等。因此，随后几年，农村经济迅速复苏，农村中的若干冲突和危机因素获得化解或者有效抑制。

 

　　但是，政策导向转变和支农惠农措施增加，并不表示“三农”问题已得到或即将得到根本解决。从“三农”问题产生的角度看，除了政策性因素外，过去若干年农村出现的严重问题，基层政府在其中扮演了重要角色。“三农”问题的尖锐性主要是通过基层政府和农民的冲突展现出来的。分析问题时，把乡镇政府作为一个重要角度显然非常必要。从解决“三农”问题的角度看，政策导向虽然源子中央，但政策推进必须依托基层政府，这是一个无法逾越的环节。从功能上看，构成中国基层政府的是县(市)和乡(镇)两级政府，这两级政府的运行密切结合在一起，在许多情况下，乡镇是县市政府的执行机构。现在的问题是，这个环节能否当此重任，对此农民乃至社会都疑虑重重。正如2007年“两会”上部分政协委员当着温家宝总理的面所说的，“村骗乡，乡骗县，一直骗到国务院；国务院，发文件，一层一层往下念，念完文件进饭店，文件根本不兑现”。由此可见，基层政府运行仍存在根本性机制问题。

 

　　可以说，在中国改革的道路上和图景中，一个带有全局性、根本性的问题还没有清晰答案，这就是政府问题。政府问题的深刻性、严峻性集中地通过乡镇政府的运行表现出来。乡镇政府出现的问题，并不局限于乡镇政府本身，而是冰山之角。不论是寻找“三农”问题的根源，还是探索解决“三农”问题的途径，都必须深入研究乡镇政府。