中央经济工作会议强调，2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年，要实现第一个百年奋斗目标，为“十四五”发展和实现第二个百年奋斗目标打好基础，做好经济工作十分重要。本文从政策调控、结构调整、市场经济体制构建等方面，对当前我国经济发展谈几点思考。

 

“ 土地财政” 转型与“六稳”

 

（一）增长动力变化与本轮经济下行

 

当前这轮经济下行是从2018 年开始的。2018年一季度，我国经济增速为6.8%。进入二季度后，中美贸易摩擦愈演愈烈，最终演变成“互加关税”的贸易战；与此同时，随着经济结构调整走向深入，广大中小企业普遍反映经营压力明显加大，因此，虽然二季度我国经济增速达到了6.7%，但经济转折下行的迹象已经十分明显。正是在这样的背景下，2018年7月31日召开的中央政治局会议明确提出了“六稳”的工作要求：“当前经济运行稳中有变，面临一些新问题新挑战，外部环境发生明显变化”；“要做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作”。2019年的经济运行延续了上年的下行走势。到三季度，经济增速已经回落到6%，由此引发了围绕“保6%”的激烈争论。大家知道， 2020年是全面建成小康社会的收官之年。能否把经济增长维持在6% 以上，直接关系到经济总量翻番目标的实现（2019年11月20日，国家统计局对外发布第四次全国经济普查数据。根据经济普查的结果，国家统计局向上修订了全国GDP总量18972亿元。修订后，2018年我国的GDP为919281亿元，比修订前增加了2.1%。根据修订后的数据，即便2020年经济增速低于6%，也完全可以实现较2010年翻番的目标——笔者注），关系到三大“攻坚战”能否顺利收官。在很多人看来，今年经济增速保持在6%以上已不仅仅是单纯的经济问题，在某种意义上甚至是政治问题。

 

预测今年我国经济的走势，可以有很多角度。在这里，笔者提醒大家关注不同部门物价变动趋势的背离，即CPI与PPI的背离。CPI是居民消费物价指数。受猪肉价格快速上涨、劳动力成本快速提升等因素的影响，去年下半年我国居民消费物价指数呈快速上涨态势，目前CPI 涨幅已达到4.5%。在居民消费支出增长相对平缓的条件下，居民消费物价快速上涨会侵蚀居民实际消费的增长。在剔除物价上涨因素后， 全社会商品零售总额增速只有5%。另一方面，工业企业出厂价格指数PPI却呈持续下降态势。从前年6月到去年10月，PPI同比涨幅从4.7% 下降到-1.6%（到12月份，PPI下降幅度已收缩到0.5%），上下相差6.3 个百分点。由于名义贷款利率保持相对稳定，这也意味着企业实际贷款利率上升了约6.3个百分点。在企业利润空间受到挤压、实际利率快速上升等因素影响下，民间固定资产投资季度实际增速在三季度已降到0.5%。在过去很长一段时间里， 民间固定投资占我国固定资产投资的比重都在60%以上。民间固定资产投资逐渐熄火，在很大程度上预示着经济增长内在动力在趋弱。在消费、投资之外，则是世界“百年未有之大变局”，世界经济政治格局正在发生深刻变革：2018年土耳其、俄罗斯、印度、南非等国货币大幅贬值，2019年智利、玻利维亚、厄瓜多尔、尼加拉瓜、委内瑞拉等国陷入动荡。此外，法国、伊朗、印度也发生了大规模抗议活动；韩国、日本经济则因中美贸易战受到拖累。所有这些都表明，国际环境不确定性因素很多，我们不能期望“外需”对中国经济发挥显著的拉动作用。

 

如果我们把视角拉得长一些， 则可以看到另外一幅景象。在本世纪头十年，中国经济高速增长主要是受到了三种力量的推动。一是我国处在工业化发展中期阶段。从国际经验看，这是一个投资相对活跃、经济增长较快的时期。二是活跃的地方政府投融资。上世纪90年代，地方政府经济职能逐步从直接从事工商业投资转向改善基础设施和营商环境。进入新世纪后，依托“土地财政”和“政府债务”，地方政府成为活跃的投资主体，成为直接拉动经济增长的重要力量。三是良好的外部环境。加入WTO消除了我国产品出口的障碍，而承接跨国公司产能转移则刺激了加工贸易的发展，这两个因素结合在一起， 使我国贸易顺差持续快速增长。2006年，货物和服务净出口对我国经济增长的贡献达到1.9个百分点，出口真正成为拉动经济增长的发动机。但“次贷危机”以后， 特别是2010年以后，上述三个因素陆续发生了变化：首先是工业化发展阶段变了。我国在2010年前后步入工业化后期发展阶段。发展阶段的变化带来了主导产业的快速更迭，也带来了增长动力的转换和经济增速的阶段性下降。其次是外部环境变了。“次贷危机”沉重打击了美国、欧洲等发达经济体，导致我国贸易顺差快速下降，出口增长对我国经济增长的拉动作用明显削弱，有的年份出口甚至拖累了国内经济的增长。不仅如此，“次贷危机”以来，新兴工业化国家与发达国家呈现不同的发展态势，两者力量此消彼长，带来了世界经济政治格局的深刻调整。由美国主导的世界经济秩序面临重构。再次是地方政府投融资行为也发生了改变。十八届三中全会后，中央出台一系列措施加强地方政府债务管理。目前，已初步形成了涵盖显性债务、隐性债务（比如说融资平台债务和国有企业债务）和或有债务（比如说PPP）的，覆盖债务借、用、还和风险处置全流程的政府债务管理制度。随着政府债务风险日益暴露，地方政府举债面临的外部约束（来自政府体系内部的、来自市场的）越来越严格；再加上房地产市场调控不断加码，房地产市场价格稳定长效机制（保障性住房体系、房地产税改革）快速推进，“土地财政”也迎来了发展的拐点。这就导致地方政府投融资行为在2018年迎来了拐点。

 

上述三个支柱发生变化、次第消失的过程，就是中国从“奇迹式增长”向“常态型增长”转型的过程。这个过程同时也是中国逐渐完成工业化、城市化，走向成熟的过程；是逐步消化房地产泡沫，迈入“高收入国家”的过程。回顾近十年的发展历程，我们可以清晰地看到：2010年-2017年间，主导我国经济运行发生变化的因素是发展阶段的变化（即从工业化中期步入工业化后期）。伴随着上述转变，我们看到了制造业主导产业更替、快速的结构升级、大规模的跨部门资本转移以及大量的创业就业机会。在此背景下，中央推出了“供给侧结构性改革”的政策框架。关于供给侧结构性改革，习近平总书记曾明确指出：“重点是解放和发展社会生产力，用改革的办法推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率”；“供给侧结构性改革的根本，是使我国供给能力更好满足广大人民日益增长、不断升级和个性化的物质文化和生态环境需要，从而实现社会主义生产目的”。由此可以清晰地看到，供给侧结构性改革的基本着眼点就是产业结构优化和升级。以“供给侧结构性改革”为主线来布局宏观经济政策则表明：在2018年前的经济调控政策框架中，推动产业升级的政策是主，维持总量平衡的政策是次。但进入2018年以后，主导经济运行态势变化的则是地方政府投融资行为的变化。而地方政府投融资行为的核心机制就是“土地财政”。无论是房地产市场泡沫还是地方债务风险，都是“土地财政” 深层次矛盾长期积累的产物。今后一段时期，伴随着地方政府投融资行为的发生，我们不仅要面对土地财政转型（如土地出让金下降等） 的直接冲击，而且还要面对消化土地财政累积矛盾（如房地产泡沫） 的巨大挑战。对于房地产调控，有关部门已经提出了“三稳”（即稳地价、稳房价、稳预期）的工作思路；但稳定城市高房价的客观结果，则是所谓“刚需”购买者“六个钱包”被掏空、个人消费受到挤压的冷酷事实。“三稳”预示了中国很可能不会沿袭泡沫经济破灭的老路，但刚挺的城市房价和地价却意味着居民消费能力受到挤压和巨大的收入财富分配差距；意味着政府被动的大规模财政干预和通货膨胀的发生发展。总之，有效需求不足将是今后一个时期我国经济运行面临的主要矛盾。与此相对应，宏观调控政策的主基调也应该是旨在恢复供需总量平衡的“六稳”。

 

（二）加强政策协调，提高政策效果

 

（1）坚持“就业优先”，实施积极的就业政策。就业关系民生和社会稳定。避免出现大规模失业， 是避免经济运行严重偏离潜在经济增长率的内在要求。在财政、货币政策空间相对受限的条件下，实施积极的就业政策有利于发掘更多就业机会，减轻财政、货币政策“稳增长”的压力。当前，要结合我国经济结构的深刻变革，有针对性地做好就业工作：要以毕业大学生群体、农民工群体为重点，做好就业服务和下岗再就业工作；要进一步优化营商环境，鼓励创新创业，以创业带动就业；要根据社会事业发展的需要，设立更多公益性工作岗位，创造更多就业机会；要加强职工技能培训和转岗就业培训，减少就业市场上“供需错配”现象。

 

（2）要提高货币政策的预见性、灵活性和有效性。应加强经济预测工作，充分考虑未来市场变动（市场需求、物价变动、投资预期等）的情况调整货币政策，强化货币政策的引领作用，而不是简单地追随市场变动。降准、降息是货币政策操作的正反两面。长期以来， 我们主要是通过增加基础货币供应来刺激经济。但在经济持续下行、企业利润受到挤压的背景下，直接诱导利率下行到目标空间却更有利于释放明确的政策信号，打破企业不断强化的通缩预期。鉴于当前我国经济运行中风险因素仍然较多， 要注意把“稳增长”与防风险有机结合起来，把增加货币投放同优化贷款结构（融资结构）有机结合起来，防止资金流入到高风险领域、防止吹大资产价格泡沫。要坚决避免把加大货币政策刺激力度与放松金融监管相挂钩的思想和行为。当前，要特别注重满足中小企业融资需求：一方面，要进一步明确责任，强化问责，督促各家银行积极拓展中小企业融资业务；另一方面，要鼓励金融机构业务创新，以大数据、智能化、网络化为引领， 加快中小企业融资业务发展步伐。

 

（3）要充分发挥积极财政政策的兜底作用。要想把经济增长维持在“合意的”水平，积极的财政政策是最后的保障手段。增加赤字规模、扩大公共支出（投资），是积极财政政策的基本特征。要加强对重点工程、战略项目的保障力度， 更好地发挥财政政策调结构的作用；要增加对精准扶贫、社会保障改革的支持力度，促进发展成果共享；要切实做好保工资、保运转、保民生工作，维持经济社会平稳运行。在实施积极财政政策的过程中，中央政府和地方政府之间、不同地区地方政府之间面临的约束不同、政策空间各异，中央财政要主动担当，通过增加中央转移支付、减少地方政府资金配套要求等来缓解地方政府的财政困难；同时，还要赋予地方政府更大的自主权以提高政府支出的效果。

 

（4）要加强政策配合，提高政策合力。中国政府是大政府、强政府，政府干预经济的手段多、力度大，再加上处在经济“爬坡过坎” 的关键时期，社会矛盾错综复杂， 各种新法律、新制度、新政策层出不穷，经济社会面貌日新月异。我们要加强政策分析工作，综合分析各种法律法规、规章制度、政策举措的实施效果，综合运用发展规划、财政政策、货币政策、产业政策、区域乃至社会政策（包括就业政策）等政策工具，辩证施治，协同发力，显著增强政策效果。

 

（5）要坚持底线思维，“稳中求进”。“稳中求进”的工作总基调贯彻底线思维，引导我们科学应对“三期叠加”带来的错综复杂局面，引导我国经济昂首阔步跨入了新时代。当前和今后一段时期，国内经济社会风险仍然多发高发，国外世界经济政治格局快速调整，我们仍需要坚持“稳中求进”的工作总基调，在确保宏观经济运行稳定、市场预期稳定、社会大局稳定的前提下积极进取，在稳增长、优结构、促改革、惠民生、保稳定方面不断寻求新的平衡，取得新的进展。