相关背景要先说几句。在十八大、十九大以来，中央的一系列大政方针，以指导我们推进现代化的一系列重要文件公布出来，其中，清晰地形成了建立现代财政制度必须实行全面绩效管理这样一个指导方针。逐步推进全面的绩效管理，在操作上曾经明确提出，要实施中期的三年滚动预算，这种预算的编制必须有尽可能高水平科学方法支持的预测——经济社会发展的预测和财政收入支出的预测，合在一起支持预算编制，其内在的逻辑，就是贯彻绩效考评原则，使这样的预算能够服务于公共利益最大化，在实际生活中更好实现我们的改革、发展、稳定种种政策目标，以利于推进中国现代化进程，去衔接邓小平于改革开放初期就确立的“三步走”实现伟大民族复兴的战略目标。这样的战略目标在十九大以后，又进一步落到“新的两步走”：三步走的前两步提前实现之后，开始中央是提出了一个新的中间节点目标，就是2020年我们要实现全面小康——现在应该讲全面小康的实现已经没有什么悬念了，所以十九大进一步提出，在今后的30年左右的时间段里，我们到2035年要基本建成社会主义现代化，2049-2050年要建成现代化强国。这个推进过程中，财政是作为国家治理的基础和重要支柱发挥功能的，这是十八届三中全会“60条”文件里结合其核心理念——国家治理体系、治理能力现代化，非常明确地对于财政应该所处的地位和发挥的功能作用所作的表述。这种现代财政制度，服务于国家治理现代化全局，在具体的财政管理、财政工作的操作层面，实际对接的就是我们现在必须探讨的绩效管理。

 

本文系贾康先生在北京国家会计学院财政绩效评估培训班的讲座（2019.10）

 

这种绩效管理，首先要有围绕绩效这个概念于事前、事中、事后的考评。事前，就要预估绩效会怎么样；事中，要监督跟踪这个绩效实际表现怎么样——过去我们财政系统早早就在说要“跟踪问效”，说的就是这个意思；事后，当然还要总结，形成总体的明确判断，引出的必然是问责制——这种问责制在逻辑上讲就是要有奖惩，要有激励和约束，要以每一轮实际工作中可总结的东西，去推进下一轮工作做得更好。这些看起来都是逻辑链条上环环相扣的。我们现在就是在这个背景之下，把今天要讨论的财政支出中举足轻重的投资支出的绩效综合评价，放在全局中来探讨它一些最基本的逻辑关系和要领。

 

实话实说，这种绩效考评是非常具有挑战性的。中央十八届三中全会以后，曾经在工作上要求从中央开始，地方跟进编制的三年滚动预算，可能很多同志都有印象。后来实际工作中，就不得不降低标准了，改称为三年财政规划。三年的预算和三年的规划，可大不一样，预算必须有收支的具体量化内容编制出来，规划就可以粗线条一些。我们实际生活中，不仅地方，中央层面如要说真的像模像样有一种对经济社会的预测能力，一下看出去三年，然后滚动着不断以三年的眼界来编制像模像样的预算，实话实说，现在能力还不够。那就必须在实际工作中，承认得由粗到细，降低一开始的标准。我们在继续推动三年滚动财政规划的进程中，到了十九大，关于财政税收这方面的具体要求，话语非常简洁、但是非常明确地提出，要实行全面绩效管理，对这个方向是进一步锁定了。全面绩效管理未来的远景，肯定还是要编制绩效预算，而绩效预算肯定不能按一年编，一年的这个眼界绝对不够做瞻前顾后、统筹协调、综合平衡，至少是要先做三年的。我觉得在这个方向和轨迹上，财政工作系统要做长期思想准备，一步一步积累经验，由粗到细逐渐推进。这是适应中国整个现代化事业在财政管理方面的科学化、精细化管理要求必须要做的工作。这方面我们一方面要有耐心，另外，还得面对现实的挑战和困难，积极研讨一些问题。

 

今天我所说的主题之下，实话实说还并没有落到一套指标体系上，之所以落不到指标体系上，就是这个问题我觉得还相当复杂，指标的初步设计也还有难度。但是如果把今天所说的框架理清以后，对同志们可能就有启发。大家从自己工作的本职岗位上，地方工作、具体单位的工作推进过程中，可以进一步以此来得到一些参考信息，胸怀全局而积极探索操作问题。我们做地方具体工作的人员，应把需要推进的这些绩效考评，先放到全局看它是怎么样一个逻辑关系，它是怎么样形成一个系统工程，进而应该按照系统工程来把握相关的全套认识与理解。在这样的视角和眼界下，今天向同志们谈下面的基本看法。

 

如果把整个财政支出放在一起，是我们以后一定要实现全覆盖的全面绩效管理这种预算的支出侧。另外一边是什么呢？是收入。我们今天先不说收入，也不说全部支出，只说支出里的投资支出——这种投资支出到底应怎么样考虑形成它绩效综合评价的合理框架和指标体系？思路上我们在前些年就有所探讨，2011年的时候，我一开始提出了一个提纲，请石英华研究员和我合作，后来形成了《财政研究》当年第11期发表的一篇论文，题目就是《我国财政投资支出绩效综合评价框架探讨—基于从宏观决策到项目全周期的通盘视野》，这个研究成果的文本里，我们是结合着追求财政资金的绩效和在这个取向之下当时财政部领导也特别强调的推进科学化、精细化管理的发展要求，基于从宏观决策到项目完整周期的这个大视野，提出在中国特色的公共财政建设中，即可以对接到十八大、十九大以来所强调的国家治理体系和治理能力现代化推进过程中的“现代财政制度”的打造、现代财政制度相关的一系列制度安排里，必须在全面的财政效益观之下，来把握财政投资支出资金综合效益的“分层次六大环节”认识评价框架。这是一个我们提炼出来的基本概念。要说财政投资资金使用出去，其绩效评价可以分层次地给出六大环节。我们是想通过这样一个框架性的认识，为进一步在实际工作层面探索和形成具体的指标体系，以及构建出这种指标体系来服务于我国投资支出绩效预算编制，首先给出一种理论研讨成果的支持。

 

简要回顾一下，我的印象很深刻，在改革开放以后，财政到底怎样为全局服务，有一系列的研讨。过去传统体制下，财政的基本特征被称为“生产建设财政”，到了80年代以后，感觉这个概念一定要有所突破了，怎么突破呢？80年代的城市改革启动后（应该是在1985-86年），那时候胡耀邦总书记和万里等中央书记处的领导同志，专门听取过财政部党组的汇报，他们提出一个财政转型要转为“经营管理型财政”的方向，用意是非常积极的：过去财政在传统体制下，好像是整个政府管理的全国这个大公司的出纳，它就是服务于一些行政方面的意图，安排收支，没有一种能动的、自身功能能够得到充分发挥的经营管理特征。领导人那个时候，就意识到必须让财政更好发挥这种积极的、能动的作用，为服务全局要有自己能动作用的更充分体现。但实话实说，当时关于这个概念，有个界限不好划分，那时正在全国积极考虑怎么让企业活起来，企业是经营管理的主体，而且要使政府和企业划清边界，如果把财政代表的政府行为又称为经营管理行为，这里面虽然有非常积极的用意——经营管理就要讲绩效，是顺理成章的，但是具体在工作中怎么划清楚，使政府不要介入到企业部门的经营管理，而是处理好自己应该做的经营管理，当时没有人能说得清楚。

 

这样一个概念在财政系统认真讨论了一阵子，但是确实就没有再往下对接。以后随着形势变化，大家都知道80年代后期有种种新的事情出现，包括胡耀邦同志离开了领导岗位等等，这个事情就没有人再继续强调了。等到90年代初治理整顿期间，当时的财政部长王丙乾同志痛感财政落入的被动局面，提出“振兴财政”，中央也认可了，后来有文件，但是怎么振兴，这个导向并不清楚。“振兴”是一种宣传用语，要让局面生动起来，活泼起来，有生气，有值得肯定的活力和影响力，这叫振兴，但大的方向是什么？这要一直走到邓小平南巡以后，确立市场经济目标模式，然后紧跟着解决搞市场经济必须搞的间接调控问题，而间接调控体系建设需要有财政的分税制——经过长期探索之后确立了分税制框架，这是1994年居功至伟的分税制改革搭成的我们称为“经济性分权”特征的、跟市场经济匹配的“分税制为基础的分级财政”。在这样的基础之上，一直到1998年，终于明确地提出我们要建设公共财政，这就有了转型导向的一个非常明确的表述了。公共财政强调的是财政功能的发挥，要首先考虑怎样在尊重市场的前提之下，提供市场不能有效提供的公共产品、公共服务。它总体的功能发挥的目标和具体运作的工作重心，要落在弥补市场缺陷和失灵的公共产品、公共服务的供给水平上面。这个大的逻辑确立起来以后，在那个之后，就有地方同志的积极探讨。我印象很深的，是湖北曾经由省委、省政府到财政厅，他们非常明确地提出了一个财政发展中要探讨建设“效益财政”的命题，曾经在人民大会堂开过专门的研讨会。在会上，我的发言得到了他们省领导的高度认可。当时我就说了这样的看法：在财政发挥自己功能的过程中，抓住效益，是符合财政发挥功能在学理上的逻辑的，因为财政的收、支、管理合在一起，必然有一个合意不合意、应该作出评价的激励和约束的伴随条件。做什么事情，这个事情做的应该怎么评价，是满意，基本满意，不满意？而你要说出是满意还是基本满意还是不满意，你必须拿出依据来，依据是什么？就要说得尽可能科学、客观、细致，这个绩效评价要求就来了。财政功能发挥作用，如果落在效益上，就要附加我们过去就意识到的整个过程的跟踪问效：它到底是不是满足了政策目标，是不是满足了、是在多大程度上满足了财政公共资源资金的分配服务于我们现代化战略、服务于人民群众生活水平提高、服务于我们的改革发展稳定等诉求。所有这些过程，都离不开我们实际上要考虑的“效果如何”。这个效果，如果称为效益，是个经济学用语，而那时我特别强调，它的难点在哪里？财政如要按照“效益财政”这个取向来建设它，其难点在于这种财政发挥功能的收支管理而形成的绩效（也可叫“效益”），是一种综合性的、非常复杂的效益，它不像我们企业微观主体以“成本效益分析”，就可以比较有把握地得出量化结果的那种效益评价。在企业工作过的同志，有一定会计知识、特别是管理会计知识的同志都知道，成本效益分析已经是在企业界有多少年管理实践探索和经验积累的很成熟的一套体系，拿来以后，你的料工费，然后你的产出、你的各种财务指标合在一起，形成成本效益分析结果，来说清楚对你这个时间段里成果的基本判断，再细化到企业生产运营种种特征，哪些方面满意，哪些方面不满意，原来的指标实现了多少，等等，可以做得相当清晰。这种成本效益分析在微观层面有经验，我们可以借鉴，特别是还可以上升到管理会计上的一些综合分析，但是放到国家政权体系的理财，放到面对从宏观到中观进而覆盖微观的财政分配体系来说，远远不够了。很多的直接效益、微观效益合在一起，并不就等于宏观效益，宏观要复杂得多，综合性要强得多。有些东西涉及的是市场失灵的部分，叫做“负的外部性”，在企业的微观效益算得好好的，比如这样一个工厂有多少产值，有多少利润，提供了多少就业，有多少由就业带来的经济繁荣方面值得肯定的成绩和因素，这种正面值得肯定之处可以一一摆明，但是它还造成了污染，这怎么算？在企业工作里可以不管，但到了财政，到了宏观，这是不能不考虑的。这种经济学上所说的负的外部性，所要求探索的是什么呢？就是我们财政要动用可以运用的手段和政策工具的优化措施，比如我们的税制要优化，其中有称为环境税体系里的工具手段——我们现在的环保税，资源税，我们的一些消费税，都有这种功能，把企业产生的所谓的“负的外部成本”让它内部化。你排污了，对不起，我可以针对你这种排污的生产经营活动以某些指标认定后给你加税，加税以后，会改变企业的微观成本效益分析的原有结果，他从自己的物质利益出发，逼着他要回过头来改变自己的生产工艺，节能降耗治污，等等。这是收入方面。支出方面，我们可以通过财政支出鼓励一些低碳绿色的工艺技术研发和运用这种技术的企业得到更好发展。我们有补贴，有专项资金，有政策性贴息和政策性信用担保，这都是与财政政策工具运用紧密相关的。这是不是属于财政发挥的特定作用，进而形成了社会上应该正面肯定的效应呢？当然应该肯定，这是微观的成本效益分析覆盖不了的财政的效益观里特别重要的内容。所以，我特别强调，效益财政必须是面对国民经济全局的综合效益，追求长远利益（当然也要兼顾短期利益）的综合效益，必须是在这种效益的概念之下，面对所有复杂的问题来处理它的结构优化，而且要有好的机制引出我们的效益分析以后，推动这种机制动态优化。我前面提到的这些经济杠杆手段，都是搞市场经济里值得看重的、值得去优化的那些政策工具，来形成一个推进所谓效益在综合效益、国民经济总体效益、发展后劲儿、可持续性方面不断提升水平的局面。这是我从过去的工作经历里说到的和背景相关的事情。

 

到了现在，十九大以后贯彻中央要求全面绩效管理这样一个指导方针，延续我们过去已经有的上述这些认识，下面就具体来说一说，我前面说的“分层次六大方面”的认识框架。

 

这六大环节的把握，首先是要说我们在宏观层次，追求绩效最大化作为逻辑起点和运行目标，是天经地义的，社会方方面面也会高度关注这个问题：每当财政政策有重大举措的时候，政府运用财政资金的绩效，实际上更是会成为公众议论的热点和我们工作中要特别注意考评的事情。我们需要以全面的财政绩效观来认识财政投资这个资金支出的综合效益的内涵。前面说的论证这个事情有别于微观效益，体现在宏观、中观、微观递进而须打通的各个层面，贯穿在相关资源配置的各个环节和财政资金运用的全过程。这种财政资金安排的投资，是经济生活中举足轻重的事项。对于整个经济活动来说，很多的事情源头首先是有投资：投资建设的公共工程、基础设施、企业和产业园区等等，综合在一起，支撑以后经济社会的供给能力，使经济社会可以产生各种符合人民群众美好生活需要的产品和服务，形成经济生活不断的循环发展。运用财政资金加入这样一种供需互动、经济循环的安排，要在财政政策的大方向、力度，以及有关结构优化的政策设计等方面形成一系列要领，涉及资金在项目群和具体项目上的配置，以及跟随着的资金需要受到合理监督、尽可能高效使用，作为公共工程的这些财政投资项目竣工交付使用以后的运营和维护，统统都和我们所讨论的这个财政综合效益有关。

 

那么这样，在我们把握财政投资之初，以这样一个特定的视角切入，全过程把握的第一个大环节，就是要从整个使用资金贯彻政策调控的大方向入手，从大的方向正确不正确，延伸推到力度掌握如何，再往下处理它的结构特征（各个具体时间段上，发展阶段上，项目群是形成什么样的结构特征，每一个具体项目在通盘安排里，像“全国一盘棋”上摆棋子一样，这个棋子摆的水平如何，再往下具体项目资金的管理是不是得到了有效的监督和管理所应有的提高资金使用效率的所有细节上的工作，全面质量管理等等，这些可顺理成章地一步一步说下来，一直到整个工程竣工交付使用，这个链条还没有完。全生命周期是什么呢？这个工程最后完成了它的使命——在时间段上有的可能是50年，有的可能100年，有的可能要好几百年。这个过程中所有的保养、运营、维护，都是在我们所说的事前、事中、事后绩效考评眼界之内的，这是一个大系统。按照这个大的系统可以画出框图，我们强调的是它涉及到的财政发挥公共财政功能的全周期情况怎么样，全周期里各个环节，一直对接到所有的细节，有一句话，叫做“细节决定成败”，是把细节上应该做到极致这个意思说到位。但是又不能片面理解，不能上来要先抓细节。上来应先抓顶层规划，然后一个一个环节地最后落到细节上争取做到极致。这样才能形成一个我们所追求的财政资源配置中运用公共资金，使绩效能够从经济社会全局评价而言，达到其正面效应最大化。经济学语言所说这种正面效应最大化，也可称为社会总福利的最大化，国民经济效益最大化，公众利益实现的最大化。

 

按照这个思路，下面展开地说说，逐个层次递进的六大环节。第一个非常重要的环节是，在我们使用财政资金所依据的财政政策基本思路设计上，它的大方向正确不正确？每当宏观经济形势发生重大变化的时候，都会有一个决策上的考验。一段一段走过来，我们曾有经济过热的时期，也有经济低迷的时期。不同的时期按照过去的需求管理来说，要实行的首先是凯恩斯主义已说清楚的国家干预之下的“反周期”，现在也叫“逆周期调节”。这个原则经济学界一般来说没有异议，承认经济有周期波动，周而复始的经济繁荣、高涨以后又转为走下坡路的低迷、萧条，有时候是严重的危机局面，然后再进入复苏，又重新高涨。这样一个一个的马鞍形连在一起的波动发展，在中国最近这个二三十年里，领教过的是亚洲金融危机和世界金融危机。

 

亚洲金融危机没发生之前，整个国民经济是高歌猛进局面，因为前面有邓小平南巡，打开新局面，随后主要是控制过热，有新的“16条”，有种种措施，力求把国民经济软着陆。到1997年，软着陆到8%了，这是一个很理想的速度，没想到1997年下半年，亚洲金融危机一下子把整个经济的压力变成了往下走的失速下行趋势。到1998年朱镕基同志正式出任总理，两会上他还信心满满地特别讲到，这一年运行的目标是“一个确保——确保实现8%的经济增长目标”，没想到一个月后，一季度数据出来，给了他一个下马威，整个经济局面看着下行压力已非常沉重。应该讲他是以很有魄力的大手笔，前所未有地做了财政预算在年度中的调整，对两会上通过的预算做出影响重大的调整方案（走完它的程序要到六七月间，但实际上在四五月间就开始吹风要做这个重大调整），发行长期建设国债，以这种长期建设国债资金用来实施政府看准的很有影响的一系列建设项目。这些建设项目是把经济生活中的景气水平往上托，实施扩张来对冲亚洲金融危机形成的巨大压力。这一年最后运行的结果，一个确保虽不叫确保，但很接近目标，最后报出是终于实现了7.8%的年度经济增长，再往后曾经落到最低水平是7%，一直走到2003年，我们成功抵御非典之后，全年经济增长速度又回到两位数——10%的高增长。这个过程是很典型的，在宏观层面的判断上认为方向必须改变了，前几年一直讲的防止过热实行收缩，这时则要下决心找到合适的一种扩张方式，实行经济扩张，财政在这里面就要加大投资，而且在加大投资这方面前所未有地推出规范化的预算调整方案这样一个程序，还要有一系列相关的我们过去没有经验的种种事情组合在一起，作尽可能正确的把握。长期建设国债是头一遭，破天荒以这种方式来筹集资金，是看到整个银行系统有大量的存差用不出去，企业那时候也预期不好，不敢花钱做投资，那么政府来做。这些投资怎么做呢？我后面还要说结构，有很多的要领，比如当时朱镕基同志很快提出了六大重点，要解决什么？那是后面的结构问题了。

 

对这个方向的把握，事后看起来大家觉得理所当然，但你要设想在当时一个决策者，设身处地在这个位置上，前面没有先例，他自己怎么掌握？这对他绝对是个考验，这个方向正确不正确，关系到以后我们所有使用的财政资金绩效如何，这是不言而喻的。再后来我们的经济高涨起来以后，从2003年一直走到2007年，是步步高升，到了2007年，当年报出来的增长速度高达14%以上，而这几年间我们的物价却相当平稳，经济高速到了超高速，物价并没有多少压力，整个国民经济高歌猛进。所以，那两年领导人对此特别重视，关注这个事情到底怎么认识。在这个期间，胡锦涛总书记连续两年每年开内部的专家研讨、座谈会，每次就请那么五六个人，这两次会我都受邀参加座谈了——他特别关心的就是像当时这样一个新的局面，我们不能沿用过去的老经验急于给经济降温，但是一定要意识到这种局面不可能长期维持，这个局面一旦改变，我们到底掌握和推出什么样的预案，怎样应对这个局面改变以后的情况？这种考虑当然符合基本的事物运行逻辑，高歌猛进不可能就这么一路下去了，一定会有什么情况的变化，而出现变化时，要顺应变化，怎么样掌握好我们宏观政策应有的方向，还有后面一系列的力度、结构、政策手段组合等等的问题。实际的演变是什么？就是到了2008年，世界金融危机发生，一下子把中国拉在经济走向低迷的全球浪潮里了，形势也是一下变得非常严峻。那时候温家宝总理说，去欧洲访问，一片悲观情绪，像默克尔等这种大家都非常称道的杰出领导人，都说从来没有见过这么困难的局面，心里没有底，非常不安。温家宝总理说，这个时候“信心比黄金更重要”。信心怎么来？必须是我们下决心有大动作，大手笔，这就是推出现在人们还不断议论的“四万亿一揽子政府投资计划”，又是以政府投资刺激经济。原来的经济高涨局面迅速往下落，我们要以四万亿一揽子政府投资计划把经济景气托起来，就是一个反周期、逆周期的调节。在2008年以后，增长速度有两年落到了10%以下，经过努力，又是像应对亚洲金融危机一样，世界上评价中国是表现最好的经济体，比较快地恢复了经济繁荣局面，到了2010年，我们的经济再次站到了两位数增长的高位。但那个时候中央有新的认识，就是在高速增长已经有了这么多年以后（改革开放到这个时候30年出头儿，年均增长速度就是两位数，而南巡以后的增长速度是两位数的10%以上），高歌猛进的旁边，矛盾凸显这个问题来了，不可忽视。我说中央意识到的矛盾，如果最简要概括是两方面，一方面是物的方面：大家都感受到物质生活里不可持续性的因素来了，首先是大气污染，雾霾，人们记忆犹新的是那时候动不动北京和周边地区发生严重雾霾，而且这个雾霾会打击大半个中国，还有人说这个雾霾已影响了韩国和日本。大气的污染只是一个直观的表现，实际上后面还有普遍存在的水流的污染、土壤的污染、食品安全问题，老百姓都觉得自己的孩子不能保证吃到安全的食品了。这是非常明显的矛盾制约和不可持续的威胁。物的视角上这些问题的旁边，不可持续这个威胁的旁边，还有非常深刻的我们的收入分配问题，人际关系这方面有非常明显的矛盾和挑战。说到收入分配，几乎人人都有不满，都认为存在收入分配不公，大家议论纷纷的腐败、灰色收入这些东西都不可避免地说到一起。同时，实际生活中有种种的困惑，房地产一波又一波成为大家议论的中心，不说别的什么，仅就是理财的技术路线不一样，有可能一个人自己以可用的一些自有财力，加上另外一些杠杆，不断炒房就能迅速致富；另外一些人进入股市却可能血本无归；还有一些人特别老实，只是在银行里做存款，也有一些心得，把存款分成多少期，滚着存定期，但多少年以后发现账面上是增加些钱了，但自己能买到的住房，是缩水的，原来那笔钱看着数不大，你还可以买个100平米的房子，过了5年、8年，只能买30平米了，这些事情都在困惑老百姓。这些事情合在一起，中央意识到必须做一个发展阶段新的把握，后来把这个概念称为“认识、适应和引领新常态”。我们现在仍然在这个过程中间，开始是主动地降低速度要求，软着陆，来一个把“又快又好”转变为“又好又快”的方针调整，以“稳”字当头，稳中求进。然后发现，还有世界金融危机引出的欧债主权债务危机的阴影不断困扰我们，那就更得注意外部因素和内部因素交织起来的风险，要更加强调稳中求进，牺牲一些速度，让速度往下走，更加强调让地方和企业承受阵痛来通过市场充分起作用优胜劣汰，优化结构。这就一步一步提炼出来“结构问题是中国的矛盾主要方面”的认识。优化结构，实现高质量发展，成为我们一直延续到现在的中央指导方针基调。

 

在速度下落的过程中间，本来2015年到2018年上半年长达12个季度、三年时间段内，我们已经进入一个6.7-6.9%中高速增长的平台状态，但不期而至的贸易战来了，把我们的速度继续压低，现在最新的季度速度已经落到了6%（2019年的三季度），虽然全年实现6%以上的增长仍然是有一定把握的，但是已经比原来的高点跌去了一大半儿。2007年是14%以上，现在我们跌到了6%，明年不排除我们只能提6%左右这样一个速度目标了。

 

这样的过程中，始终有一个我现在说到的财政发挥功能的政策基调是什么，大方向是什么的问题。在当年讲“四万亿”的时候，有当机立断的特征，但过后仍然议论纷纷，很多人对四万亿这个政府一揽子投资计划有批评之意。我始终是这么说：不可能要求有一个万全之策，任何宏观调控你说它十全十美都不可能。但是在主流上，在它的调控方向、力度的把握和时机认定上，应该肯定八九不离十。四万亿不可能很精确，这四万亿的政府投资里大概1.08万亿是中央出钱，剩下的差不多三万亿要靠地方自己筹资，特别要靠继续调动银行的积极性，大量的钱还是从银行来，因为银行仍有大量的钱以存差的方式，用不出去，可继续以长期建设国债等方式转到政府手里来，再匹配上由地方和企业跟进、配套形成的资金力量，实施这些建设项目。这些事情做下来，如果我们现在来做一个评价的话，还是要肯定在错综复杂的情况之下，事前、事中、事后还有很多不同的声音，有使领导人不得不考虑的反对意见和争议意见的情况之下，是八九不离十地掌握了正确的方向，这是要做出基本肯定的。有些经济学者说得比较有锋芒，有人甚至对四万亿采取基本否定的态度，我是不赞成的。你说这种政府扩张是不是带来一些副作用？肯定有副作用——很明显，政府投资扩张在很多项目准备不足的情况下是粗线条的，项目上肯定有可指摘之处。另外，从全局的氛围来看，抵御亚洲经济危机和世界经济危机的两轮政府扩张助长了我们传统体制下根深蒂固的“政府万能论”这种思维，变成了社会氛围中政府想调控什么它就可以出手调控什么，政府似乎特别聪明，政府它想做什么事情都有理，这种错误的意识无形中得到了助长——这种政府万能论的幻觉是跟我们改革的市场取向明显南辕北辙的，这是带来的副作用，我们也不必讳言。但总体来说，可能当时别无选择。温家宝总理说信心比黄金更重要，换位思维，你如果坐在决策者的位子上，你怎么把握它？这种事情，如果从中国这两轮处理的八九不离十是正确方向来看，那我们可以看看反证。有些反证说明，这个事情掌握不好，那后面的局面会更加败坏。

 

我们可反思一下资本主义世界的经验教训。在上个世纪20年代末期出现大萧条，就是经济突然一下失速跌落下来影响全球的经济危机。那时候美国总统叫胡佛，他就是犯方向错误，沿用过去的思维，没有能够像后任的罗斯福那样积极实施政府干预，结果经济就是一塌糊涂。这个局面的扭转要靠“罗斯福新政”，是个方向正确的选择，而且动用了很多新的机制，以国家干预手段，扩大赤字，发行公债，对于低端劳动者、失业人群以工代赈，组织公共工程建设。美国人当年很给胡佛面子，我去看过田纳西流域枢纽工程胡佛水库，那是当时以工代赈的大工程，以前任总统胡佛命名。但这已是正确方向选择下的重要措施。所以，在美国案例上，我们可看到这样一个关系整个财政资金综合绩效的大前提：方向正确不正确？有教训，也有成功的经验。

 

再说说日本。日本曾经在二战以后出现经济奇迹，50年代蓄势，60年代大发展，1964年东京奥运会召开后，全球对于日本的发展就像称赞前些年的中国那样，说日本经济出现奇迹。有了全球瞩目的经济奇迹般发展，日本再往后又有十几年比较好过的日子，整个财力雄厚起来了，日本人到海外去做各种投资，到80年代中后期，日本有钱的那些主体，在美国是攻城略地，购买了纽约洛克菲勒中心，购买了西海岸的影城，出各种各样的大手笔去做海外不动产的投资收购。但没想到，90年代初，突然一下发生巨变，他们叫做泡沫经济破灭，经济失速，非常低迷。这时候日本人在宏观决策这方面，就是没有一个当机立断，财政政策始终犹犹豫豫，不肯出手，货币政策方面虽然利率水平一降再降，降到了最后是零利率——你把钱存到银行，一点收益都没有了，这种经济刺激是让你把钱花出去投资或消费吧，还是不行，这叫做陷入了“流动性陷阱”，利率一低再低，想提高流动性，仍然起不来，最后货币政策失效，进入想提高流动性而已没有操作空间的陷阱状态。但财政政策方面，日本人就是不能够非常有创意地来发力实施扩张，一拖再拖，最后日本的实际情况是十多年的停滞，从90年代初一直到前面几年，应该有差不多20年的停滞。最近一段时间应该承认日本有起色，这就是安倍说的它“三箭齐发”的安倍经济学，它在这方面政策组合中就包括一些政府刺激经济的手段了。

 

中国在这方面，客观地说，虽然有种种不同意见，但总体而言，我们前两轮应对亚洲金融危机、世界金融危机，没有出现重大的方向性失误，是正确选择了扩张方向。这种考验的关头，对于决策者来说，首先就是大方向认定正确不正确，社会上可能众说纷纭，各种声音都有，但是大方向的最优解其实是唯一的。这是我们必须在今天要讨论的绩效考评开始的第一个环节加以认识的。

 

这种宏观决策上的优化，跟我们一般社会成员有没有关系？应该讲现代社会里肯定是有关系的，因为决策要注意和民众互动，宏观调控当局和我们地方的同志、实际工作的同志，要有广泛的信息交流，在这方面互相启发。以后每当新的事情出现的时候，在决策的关头可能仍然是相当复杂的，仍然还会有种种不同的说法，那时候决策者应充分听取民意，回过头来还要有自己的决断，这必然是一种寻求最优解的考验。比如，说一下当前吧——中国经济还在继续下行，我们实行了积极财政政策，这是什么政策？扩张政策，而且要“加力提效”，这是非常明确的要求。同时，货币政策这个宏观间接调控的另外一大政策是什么样的特征呢？实际上也在不断调整。曾经有一段时间在“稳健的货币政策”概念之下加了一个“中性”——不光稳健，还要中性，就是完全不考虑再做什么有针对性的扩张了（稳健还可以说，其含义中允许有一定的扩张，有一定的宽松），但是后来情况变化，对中性又不提了，虽然仍然说稳健，但后面跟着叫的是什么呢？叫做“松紧适度”，而这时候再具体考察，“紧”已经无所指，主要是怎么“松”的问题：货币政策在陆续出手下调准备金率，下调利率，实际上是在降准降息通道上怎么样相机抉择来把握好的问题，而且还试着做一些“定向宽松”的定向降准等措施。定向降准、定向宽松，开始还是对农业，对于中小企业，以后各个行业几乎都涉及了，其实已经是比较全面的宽松，所以，最后落到一句话，“保持流动性合理充裕”，但领导人同时又告诉我们，绝对不认可货币政策一下要转型为大水漫灌，实行宽松货币政策，至少不这样表述——就是不要让市场主体、基层、地方心存一种祈望，中央可以来一个大放水，让我们日子好过起来，要避免这样的思维倾向。这都是很微妙的。合在一起，中国现在的宏观政策，积极财政政策要更加积极，货币政策要保持流动性合理充裕，实际上是要求财政更加积极发力——它发力更有利于优化结构；另外货币政策实际上也是以宽松为主，但是在影响预期这方面，仍然强调一个基本的概念是“稳健”，这就是在现阶段的两大政策的组合。有没有人批评呢？有人在内部讨论里非常明确地说，应该在政府作为方面继续减少这种影响，因为中国经济里存在着非常高的杠杆率，宏观杠杆率如果拿广义货币供应量M2和GDP相比，是2.5倍的水平，这种情况下，要更多容忍经济增长速度往下落，避免未来的高风险。实际上中央一方面承认要去杠杆，另外一方面也并不能接受这种极端的说法——如果按照这样一个建议，我们就盯着M2和GDP之比，那这个速度按照他们的说法，恨不得马上就要调到5%以下，这才能有效防范风险。其实要做的分析，远比这个复杂。

 

前几天在一个论坛上，我和诺贝尔经济学奖获得者艾瑞克·马斯丁教授的对话里，专门讨论这个问题：中国的宏观杠杆率如此之高，跟我们间接金融为主的框架有密切的关系，不能光看这个指标，还要结合着看其他一系列现实问题。在中国特定情况下的分析，就不应推到极端，以极端的认识来批评中国现在积极财政政策和流动性合理充裕等等的政府扩张走过头了。这些都是要讨论的争议点，所以，在现在决策层面对一些批评意见方面（我们一般在报纸上看不到，内部我们都知道），还是要考验他们的决断，怎么把握这种调控的大方向。这是第一个环节。

 

有了这种大方向上的正确把握之外，还应该有个第二环节，即还必须有相关力度及发力机制的合理化。这个力度的把握，就更难精确了。比如我前面说到的四万亿这是一个量值，它体现了整个财政支出盘子是要扩张的。到底为什么要讲四万亿，为什么不是3.9万亿？为什么不是4.1万亿？这要细究起来，见仁见智，但其实不可能很精确，它是一个大概念，就好像邓小平强调党的基本路线一百年不动摇，你能说他为什么不讲99年不动摇，为什么不讲101年不动摇？不能这样理解。但是这个力度把握应该是八九不离十的。如果说朱镕基同志当年下决心发行长期建设国债，一开始一千亿元，这算是对前所未有的事情试水吧，然后运转一段时间以后加码——这就是调试，使力度的掌握，增加到1500亿元。这种力度的调整掌握是主动而为的，是让它更合宜，考虑种种因素，又要积极起作用、又要防范风险的情况下，我们可能承受的资金链压力情况下，要把这个空间用足。所以，加码到1500亿了。特定情况下，为解决银行系统当时“技术上已经破产”这样一个不良局面，还另有2700亿特别国债的发行，但专门说了这2700亿特别国债不算入一般国债规模的计算，它是把银行的存差经过一个置换以后，直接变成了中央政府可以动用的资金，用于补充工农中建四家大银行的资本金，但是每一步都符合规范的程序。因为这些是国有银行，对这些资金，政府以特别国债的方式取得其使用权，说好30年以后归还——这么长的使用期，政府拿到手上以后，反过来打入工农中建自己的资本金账户，让他们的资本充足率一下子合乎了巴塞尔协议的标准。银行自己的存差转到了银行的资本账户上，看着像变戏法，实际上它每一个环节，都符合规范程序：政府以特别国债方式取得使用权，然后再给国有银行或称国有控股银行注资。注进去以后，提高资本充足率，使之有增信功能，继续发挥作用而避免国外指责的技术上破产等等，就做成了。那你怎么解释这个事情？这个时候的力度，是有一个对可用空间的考量把握的。我的说法就是它动用的是中国整个广义公共部门负债里的一部分潜力，增加了实际上的广义公共部门债务规模，但这个规模仍然是在安全线以下的。至于细算账，这几家银行都说财政把我的钱拿去以后，每年支付我7%的利息是应该的吧；财政部说，就算你们说的这个有道理，那么现在是以国家的名义对你们注资，你们占有了国家可动用的资金，应该承担国有资金的使用费吧，也是7%，对冲了。账面上一结算，实际上一分钱都没动，所有的问题解决了。听着很巧妙，但它一点都不违规。这都是跟力度相关的一些技巧上的掌握。这些事情都很有意思，以后我们讨论宏观的绩效问题，在方向之后，回避不了力度的问题。力度问题虽然不能那么仔细、十分细致地计较，但是要掌握它一个力度上的八九不离十。一千亿不行，涨到一千五百亿，反过来说，如果认为假设一年两千亿的话过头儿了，下一年稍微收敛一些，这是允许调试的。但是大致力度要正确，这样就会减少它一些副作用的影响。另外，还有相关的机制问题，关系到可用的空间是不是用得好。这是讲的第二个层面，要有力度上和机制上的合理把握。

 

还有第三个层面或环节，是结构问题。结构问题首先是涉及一个项目群，后面还有具体的每个项目上的合理安排。我们要说，在全中国，政府发挥功能作用，有一个不能够指望微观单位、企业、基层单位试错去形成的项目配置的结构优化：比如说我们整个公共工程建设可用的资金是当年的四万亿元，在全国怎么布局？你说要靠基层单位、微观主体试错形成一个好的结果？不可能。必须是由政府牵头做一个顶层规划，通盘设计。这个意义上讲的全国一盘棋，不是讲传统体制下计划经济的直接控制老观念，它是实实在在必须由政府牵头做的规划，因为它面对的是整个国土、统一市场上的资源开发，从用地皮、自然资源开发切入带出各种要素的调动，从这个角度切入，必须有一个尽可能合理的、虽然不可能非常细致、但应该有尽可能高水平的顶层规划。眼下中央还在不断推这种顶层规划的动态优化，各位同志都应已经注意到了，前些年说的西部大开发、东北老工业基地振兴、中部崛起，到现在讲的区域政策的几大重点、重头戏——雄安新区，长江中游经济带，还有现在说的粤港澳大湾区——是在珠三角打造强劲增长极。除此之外，上海自贸区的覆盖面扩大，还有其标准升级，也是区域战略。还有现在特别提出，深圳要在全国成为推进中国特色社会主义市场经济的发行示范区，这都涉及区域结构，全国布局。这些布局里，一个一个的项目怎么摆，要跟着规划来。这种通盘的结构优化，必须是政府牵头，但要充分吸收民间的智慧，各种各样相关的智力支持。对海南现在明确要求，打造全球最大体量的自由贸易港区，又是大手笔。这哪里是基层单位、地方自己能够以试错的方式形成的战略谋划和布局呢？必然是最高决策层牵头确定规划。中央如此，到了一个省，一个市县，有类似的问题。地方政府在自己的辖区里这些项目怎么摆，首先要有一个高水平的顶层规划罩着这些项目，这是绩效考评里不可缺少的环节。在这个高水平的顶层规划之下，再做各个具体项目上的可行性论证，再说各个具体项目方案决策正确与否，再落到实施过程中“细节决定成败”上那些更多项目管理意义上的工作细致化、精细化水平上。现在顺理成章说到的，还是要先有这个尽可能高水平的顶层规划。

 

结构视角上，顶层规划里跟着讲它具体的项目选择，首先是要放在一个项目群的概念上。我们在地方政府层面可以理解的，就是各地都在强调要有优化的企业集群。任何一个区域发展，产业支撑力都是最基本的问题，实体经济对于经济社会发展的支撑，要体现在企业集群上。这些企业集群的分布和它的优化，具体表现在项目群的建设上。

 

再往下，我们可以考虑一个具体的案例。比如从全国来看（地方上也有类似问题）我们必须有基础能源的供应。任何一个国家，任何一个区域，现在基础能源是什么？我们要有电力供给，要有和供电相关的全套设施。到了冬天要取暖，到了夏天现在老百姓生活中需要有降温的空调。最基本的、大家能够理解的基础能源，就是大家日常生活中离不开电，像我们现在教室里为什么拉着窗帘不用自然光？自然光感觉不舒服。大家工作、生活水平提高到现在，就是要全套的灯光设计。我们小时候上学可不是这样，尽可能不开灯，那时为充分节电，实在不行了才开灯。过去在采光方面，对于窗户尽量利用自然光，有非常高的要求，现在不一样了。这是我们的能源供给支撑出来的一种生活质量。这个基础能源在中国最具有结构特征的是什么？中国有别于一般的经济体，我们的电，大部分是火电，即用烧煤发出来的电，人们现在消耗电，实际上主要是在消耗煤。经济学上讲的资源禀赋，各个国家不同，中国资源禀赋的一大特征，就是煤的储量特别丰富，但是它分布得很不平衡，比如山西是产煤大省，另外一些地方可能就没有什么煤矿了。这种基础能源供应表现为在全中国最主要是靠煤来发电，成为一种必然的选择。我们这些年也意识到了用煤带来的一系列对于环境的压力，即生态环境方面造成污染的压力。煤是最难清洁使用的能源，它产生的很多使用过程中的粉尘、排放的不良气体，和我们已遇到的雾霾有关，和我们土壤、水流的污染有关。那怎么掌握这个事情？经济社会要发展，电力的供应还要不断提升，造成的污染现在也还在上升。按照专家的预测，全国会有一个煤的使用造成的碳排放高峰，我们现在还没到，要争取我们经过努力以后，尽快渡过这个高峰，以后再把它再往下压。这个时候，中国经济社会发展中的能源供应，到底怎么样布置它的产能？对电力产能建设，财政是要给予支持的，这就是财政部跟发改委、跟国土资源开发部门等等，合在一起，必须要有一个高水平顶层规划罩着的事情。

 

我们现在如果说整个电力供应里，从结构特征来看有这么几大类。首先，大家都知道我们一直在推崇水电，三峡工程是又有防洪的功能，又有发电功能，还有前些年在黄河流域上一系列的电站，青铜峡、龙羊峡，一直建到小浪底。还有我们在云贵川水资源丰富的区域里建的很多的电站，大家也听过二滩、雅砻江等等，还有规模并不特别大、但很有名气的鲁布革水电站（贵州云南边界上）。这么多的水电，在中国现在它的发展趋势如何？虽然它能够相对稳定地提供对于环境不造成污染压力的能源，但是进一步提升它产能的空间，现在已经非常有限了。长江流域、黄河流域水能的开发，现在大体上差不多了，想不出来还能有什么大项目可摆了。现在水电最主要的、可以利用的流域，是云贵川那边的怒江流域，但恰恰这个水域是国际河流水域，它跟下游湄公河等等扯到一起去了，用水处理不好，会带来一些国际纠纷。特别是到了现在这个阶段，我们国内的环保人士和国际上的绿色和平组织，一起盯着怒江流域水资源开发这个事儿，有种种的阻碍、压力，轻易不能使我们大手笔地考虑在这边建更多大规模的水电站。至于西藏的那个雅鲁藏布江（西藏我去看过的)，有它的水流资源，但是它的开发太困难了。在当地开发出来,电怎么传输出来，输电是非常困难的——当地用不了那么多电，但要是把输电系统建出来，成本之高使人望而却步，等等。合在一起一句话：中国的水电在整个电力供应里的比重，不可能提高了，而且未来还会降低。为什么？整个面上的要求加大了，经济社会生活越来越多要求电力供应，水电它自己规模上不去，它的比重便是下降的。现在整个电力供应盘子里，它也就是十几个点儿，未来还会下降。

 

另外还有一个大家听说的核电，我们已经在沿海建了若干个核电站，大亚湾、秦山等等。核电虽然有投资规模大的制约，但是一旦建成以后，它是清洁能源，这个清洁能源合意吧？但是它又有一个威胁——如果出了事故以后，这个不清洁，可是非常厉害的，不是一般我们说的雾霾等等的问题了，有切尔诺贝利这样惨痛的教训，还有上次又把大家吓得人心惶惶的日本福岛核电站这样的教训，在此之前还有非常危险、但终于控制住的美国三里岛核电站的事故——有纪录片，当时的总统很有胆量，跑到现场去视察，其实当时已经千钧一发了。最后庆幸的是终于控制住了，三里岛没闹出大事儿来，但也是非常危险的。所以，现在全球的基本共识，就是核电要慎之又慎。福岛核事故出来，中国老百姓听说后，一起跑到街上去买盐。什么意思？海水要污染，以后吃海盐可能不行了，大家抢购囤积。这些事情看得出来，牵一发动全身。所以，中国政府后来曾经有明确表态，我们不再考虑在中国内地布局核电站。但是现在有些人又在拱，我听说有所动作，在湖南的桃江，还想再建个核电站，但也搞不成太大的什么影响。这就是中国的核电，不说投资大、建设周期长等等制约，就是安全方面，说起来要正常运行必须非常安全，一旦出事儿可不得了，所以，要慎之又慎。换句话说，也不要希望核电在中国未来可以预见的历史时期内挑大梁了。

 

剩下的是什么？有我们这几年拼命发展的可再生能源，真正的清洁能源——光电、风电。前期投入怎么样是一回事儿，一旦建起来以后，大家都认可，这是没有污染的能源产能。但是很遗憾，又有很多其他的制约：我们整个电力部门的改革怎么破除既得利益的阻碍，这种既得利益以种种借口在阻挠光电、风电更好的发展，这些年虽然破除了一些这样的阻力，但是并没有完全解决问题。要克服这些“借口”式的阻力之后，我们要发展出高水平的智能电网、分布式能源，这些光电、风电才能充分发展。现在大家听到的，有属于不良状态的“弃光弃风”，有了这些光电、风电的产能，电网配电的时候首选的，还是不用它，因为它不稳定，不好掌握安全性。求稳，我自己掌握不要出事，所以，弃光弃风成为首选，这是个非常荒唐的情况。我们现在可以预计光电、风电未来还要继续大发展，一定是要在智能电网、分布式能源方面攻关，达到高水平。但是你要想它在未来的十年二十年里在中国电力供应里挑大梁，成为支柱，还不可能。它现在在整个电力供应里，由于基数很低，有了这么多年的高速增长以后，整个贡献也就形成几个百分点。我前面说的水电、核电、光电、风电合在一起，有差不多30%，现在还在提高比重，剩下的接近70%（前些年是70%以上），仍然是用煤烧的火电，这就是中国基本国情对我们的基本制约。

 

财政投资在一轮一轮以长期建设国债资金支持的“四万亿”式投资里，必须增加供电的产能。那怎么投？最主要的部分就得说说这个火电。我在技术上不能说有什么发言权，但基本的观察可以讲一下：可以认为有两大类。一类叫坑口电站，像山西出很多的煤，在山西出的特别适合用来发电的煤矿矿井旁边，就建一个大的电厂，这叫坑口电站。它的好处是煤从地下开采出来以后，就近进入发电厂，节省了运费。运费旁边伴随的还是什么？是运力——铁路也好，公路也好，你要运煤的话，这个运力建设那是天文数字的投资。中国的铁路系统在没有高铁之前有一个说法：货运量按整个铁路系统全年算下来，一半以上是在运煤，高峰期70%是在运煤。运的这些煤，大部分是运去发电，那就是主要服务于另外一种类型，除了坑口电站之外还必须有一些要把煤运出去、在外面不产煤的地方建成的主力电站。这种电站为什么要建？因为如全都建成坑口电站，省的是运费和运费后面密切相关的整个运力建设投资，增加的是输变电系统建设投资，而且要把电输到全国各地去，很多输电网（“西电东输”这是一个结构平衡里所做的大手笔的项目）要穿越崇山峻岭，它的投资是相当可观的，有的时候算总账，甚至是不可取的，所以在某些区域，就必须建设出铁路公路形成运力，然后把煤运过去，再在这种电厂里面来发电，这就是全国一盘棋里的考虑。你说这些是不是跟绩效有关？都和绩效有密切的关系。这个结构问题，现在我们在供给侧来说，它已是中国的“矛盾主要方面”了。相对容易解决的事情解决以后，这种涉及各种复杂因素的结构怎么优化，真是一篇大文章。所以，我前些年在发改委、在能源局、最近有机会在内部座谈中我也这么讲，如果没有一个高水平的、尽可能瞻前顾后统筹平衡、看出去比较远、合理性比较高的中国怎样布置电力产能的顶层规划，那么你看起来发改委天天在那里很起劲儿地批项目，财政在那儿表态用公共资金支持重点建设、民生改进和经济发展，说得都是一些飘在空中的话，没有一个坚实的通盘的可行性论证，说这种布局才是合理的，于是这些东西都是会做表面文章。全国如此，地方也如此，咱们山东也好，广东也好，山西也好，陕西也好，反正是一个地方政府地盘里，你自己类似的这些项目怎么布局？结构优化一定是一个绕不过去的考验，否则你天天讲的什么为人民服务，满足人民美好生活需要，都没有落到这种项目的高水平和可行性上，这是我们必须特别强调的。这也表现在财政的责任上，它为什么叫国家治理的基础和重要支柱？在这种领域里，财政承担公共资源配置责任，从一开始的顶层规划，就要从绩效角度事前发挥作用，督促发改委、国家能源局、有关的国土开发部门，资源管理、环境保护的部门，一起尽可能形成这种高水平的顶层规划，然后才是配上财政资金，才好追求财政资金尽可能高的绩效。这种结构的优化，当然也要顺应我前面说到的反周期、力度合理把握，把它们连成一体。到了这个时候有项目群的规划，再落到一个一个具体项目，这都是结构优化的问题。这种罩着整个全局的规划水平高低，决定它覆盖面罩着的下面各个局部的正确性高低，以及未来可能形成的综合绩效水平的高低。

 

这种事情在实际生活中，如果捅破窗户纸说，也确实比较得罪人，它涉及财政跟其他部门的关系。我们也不讳言，官场上很多情况下就是权力最大化，责任最小化。每个部门都想争权力，大家都说我的职权在这里要积极发挥作用，而到论责任的时候，大家都避之唯恐不及，都说这是你应该负责的，那是他应该负责的，跟我有什么关系？这是官场必然出现的问题。但财政要出以公心，我们就必须积极推动全面配套改革和全面协调的决策优化，实际上也是各个部门间的权力制衡和责任共担。

 

在具体的可行性方面，不能光讲一个一个点。首先是看见森林，然后再讲里面具体不同类型的树木，只见树木不见森林，那就是片面性，那就是我们没有尽责。这个结构问题，是从项目群到具体项目要贯通在一起，尽可能形成高水平。咱们看最新的案例，雄安新区，是不是大手笔？甚至已被称为千年大计。它就是先有一个顶层规划，这个顶层规划是逼出来的：北京的城市病太严重了。今天早上我过来的时候就碰到这个问题，哪怕打提前量，路上交通仍不好预测，手机上跳出来的界面说出现全城极严重的交通拥堵，在手机上导航，搜来搜去，按指示路线到了关键高速路口，却是交通管制，根本进不去，车辆已经排了至少五六百米，你只好再重新绕道到处去找可行路线。这些情况是城市病的表现之一。为消除这些城市病，就有了总书记下决心、北京必须贯彻执行的疏解首都非核心功能。在雄安要建首都城市副中心。跟它呼应匹配的，还有一个北京城市副中心，在通州潞河镇。这整个大手笔是什么？就是我说的顶层规划。这个顶层规划下项目怎么摆？再跟着来。在雄安新区主要摆的不是生产建设项目，更多的是科研机构、高科技孵化器，一些可能转出来的企业集团总部等等，现在只是有粗线条的说法，但它肯定不能更多布局一些实体经济企业，而是要建成创新方面有示范效应的副中心式的新区。到了通州那边，它服务的主要是北京市级管理机构的功能，以后北京市三环以内、也可能扩大到四环，要建成一个跟美国的首都华盛顿那个DC（哥伦比亚特区）相类似的中央行政区了。北京市所有的市级机关现在基本上都已经搬走了，就是到通州的潞河镇。这样的大手笔，哪里是试错能试出来的？一定是顶层规划先行。财政是不是要花很多钱？显然要花很多钱。花这些钱绩效如何？这就是我们今天讨论的问题。所以，到了第三个层面上，特别强调的是结构，也联系着我们说的供给侧要解决的复杂情况下，怎么找到结构优化的好机制，从决策直到运作。这种需要政府牵头的国土开发规划，设计中决不能只依靠政府少数人，需充分依靠高水平专家群体的智力支持，充分吸收民间智慧，考虑社情民意，但专家们也会有不同思路、建议，最后的拍板还是要考验“关键的少数人”——决策者集团。要力求避免再出上世纪50年代否定北京城市建设“梁陈方案”的沉痛教训。另外，规划方案贯彻中，并不能就是由政府大包大揽，很多具体建设项目上，后面要专门说到，应借助民间资本的资金力量和企业、民间的智慧，比如以PPP的方式来做，PPP里特别值得肯定的还有连片开发、综合开发，这都是我们今天讨论的这个主题里后边必然涉及的问题。

 

说到第三个层面上主要强调的是结构，再往下我们说说第四个层面，就是在项目资金的管理上，要防止挪用和厉行节约。其实这也是很浅显的道理。同样一个资金量，用得是大手大脚、挥霍浪费，还是厉行节约、有板有眼、细致、周到，那当然绩效是不一样的。这方面一个是要总结管理经验，另外一方面是要创新形成好的机制。现在实际生活中，强调厉行节约这种声音并不高。过去我们小时候，都知道毛主席有个说法，“贪污和浪费是极大的犯罪”，把贪污和浪费放到一起说，要按照现在更严格细致的法治来说，确实它们不是一个等级的，贪污触犯刑律，一般的浪费它不触犯刑律，但是在我们追求财政综合绩效的时候，这个事情可是在我们的追求中要更高度重视它的。资金代表的，是我们落实财政政策、发挥财政功能的物质基础和手段，我们追求的这个资金使用的绩效，在前面的一系列环节后，到了这第四个环节，什么叫浪费，什么叫不浪费？还是要遵从一些必要的规则，这些规则当然也要动态优化，但是每一个具体场景里，都要先讲规矩。挪用就是违背了规矩，但是适当的弹性空间又是应允许的和可做调整的。我们过去在预算管理里，大家也意识到，一方面要细致，另一方面还得有点弹性，情况变化了以后还得要启动调整机制。但是总体来说，大的原则是资金的用途要保证，不允许挪用。这在管理上大家都认同，否则没有规矩就乱了套。已经确立的资金项目的使用，要全程监督。比如，1998年长期建设国债资金用起来以后几个月，就有跟踪督查，发现水利系统挪用了部分资金建自己的培训中心、楼堂馆所，立即全国通报批评，暂停后续资金拨付，限期整治。

 

不能挪用，跟着说还要严防浪费。能够办成的，没有必要再对资金加码，能够节约使用的，为什么不节约使用？这个机制要和财政的管理监督打通以后，还要注意机制上应有一种内生的积极性——如果我们光是形式主义照本宣科式要求大家要注意厉行节约，效果不一定好。如果能在节约这方面给出绩效考评以后的奖励，效果就出来了。

 

财政系统的“浙江经验”曾特别强调讲“四两拨千斤”，实际上当时的翁礼华厅长和当时财政部的领导，默认的是可以给出一个基于绩效考评的以转移支付名义实施的官员奖励制度，就是可以把节约资金、使财力更好发挥作用以后可分配的部分里的一块，拿来给官员发奖金。当时浙江这些做法，翁礼华厅长把它称为“四两拨千斤”。这点奖金给干部发了以后，实际的效果是给老百姓节约了多少钱，其实是个大好事儿。浙江有比较好的风气，奖金是有区别的，在发了以后没有听说官场有多少告状的事儿，谁发多了，谁发少了，这就有了可持续性。要到了另外一些区域，你无论怎么发奖金，告状信满天飞，那就完了，干不了两年就只好收场。这些事情都可以探讨。我认为以后从逻辑上讲，事前、事中、事后全套的监督，最后落到绩效考评，以及有了考评结果以后的问责制上，不能光讲惩，应该也有奖，这是必要的。激励相容，合在一起，有奖有惩，这才完全。所以，防止挪用，厉行节约，应该落到最后合理的、细化管理的奖惩制度上。

 

第五，资金使用落到项目上，要做好项目施工建设中的严格监理，保证质量。这也是有我们这些年的历史经验可以达到基本共识的。我们政府投资支出的公共工程、基础设施等建设项目，无论是道路、桥梁等，还是重点建设里需要支持的一些特大工程，如过去的宝钢，大化纤，大化工，未来也不排除还有类似的一些项目，都是工程量大，投资数额高。政府这些投资都是大规模的投资，如果说前面一切正确，到了施工这个环节，资金没有挪用，管理上也强调节约，但是质量上由于种种原因，比如一线施工人员素质低，没有按照相关要求做到质量管理的应有水平，加上监理单位没有认真履行职责，把关不严，那么出现不按图施工、野蛮施工、偷工减料等等问题，出现质量低劣的豆腐渣工程，同样是在结果上绩效免谈，所有前面的努力在这个时候付之东流，因为最后的结果是一堆豆腐渣。这对于国民经济和社会的影响，还可能产生一个危害性的放大：一旦哪个项目出了事儿以后，震动全局，代价高昂，前面的综合绩效不光归零，额外的拖累、收拾残局形成的负效应，政府公信力的损失，都来了。这种事情，我们过去也有不少可观察的案例。

 

先正面说，比如1998年发大洪水，那时候是很紧张的一年，一方面要实施扩张性的积极财政政策上建设项目，一方面汛期还要抗洪。国债资金当时有一个非常重要的去向，是六大重点之一，在结构优化里要做大江大河的治理、病险水库的修复，特定的水利工程，要集中力量尽快见效。比如长江流域里在武汉三镇，最有威胁的那个地段叫龙王庙，1800米，长江、汉江汇合口，对那1800米，过去每一年到了汛期，湖北省都要有一个专门负责的副省长，盯在工地上。那一年由于有了长期国债建设资金，当时应该说是不惜重金（几个亿的资金，现在说起来很平常，当时算是很大的一个资金量），把这1800米整个加固了，称得上固若金汤，可以抵御几百年一遇的洪水了。项怀诚部长了解这个情况以后发感慨说，这个财政资金的使用绩效在哪里？直观的表现，解放了一个副省长，这个省领导不用盯在那儿了，实际上整个省里这个副省长主管的工作系统，得到了解放，在我们的体制下，这个领导人才能真正去投入必要精力去管那么大的范围的经济社会事务。另外，这个事情上，龙王庙工程投资是长期发挥效益的，给了大家稳定的预期，是要产生未来好的预期支撑下的发展后劲儿的。投资环境的优化，不就是从这儿来的吗？项部长发感慨说，财政资金的使用绩效怎么考评，你得看这些因素。这又回到我说的综合因素上来了。

 

另外有一个反面的例子。1998年大洪水里，开始九江还说堤防非常牢固，领导人还去视察过，没想到后来九江那儿出现决口，大洪水冲出了决口后，当时就是不惜工本要抢险。怎么抢？要从附近江面上调来合适的船只——当时能调来的是五艘船，最大的一艘正面凿沉，落在那个决口的正前方，另外四艘船左右各两艘凿沉以后，形成一个基本的新月形的工作面，军队冲上去把船和船之间想方设法以各种东西塞住，这时候后面才有一个工作场地，来把这个水毁的堤坝重新建起来。这就是不惜工本了，哪还有什么成本效益核算？逮着什么用什么。有的水利工程抢险的过程中就是这样，载重卡车往里直接推进去，砸在里面作为骨架，然后再把各种各样的能找到的石头、粮食包、大豆包什么，统统往里塞。据说堵管涌最好的是大豆，见水就开始胀，几个小时以后胀实了就把管涌堵住了。朱镕基同志对九江工程质量问题非常气愤，他当时忍不住骂人：这是些豆腐渣工程，王八蛋工程！它的损失是什么，不能光看当时这些料工费的支出了，五艘船凿沉的成本了，整个政府的公信力在这里面也受到损失了。老百姓美好生活的影响因素里，要信服政府的话，大家会更加努力拧成一股绳来推进现代化。如果觉得政府这里也容易出事儿，那里也容易出事儿，就是办不好事情，这叫塔西佗陷阱，是古代著名的历史学家塔西佗总结的一个认识。到了一定的时候，领导人也不讳言，政府的公信力落到某个临界点之下以后，政府你再说什么都没有用，社会受到的内伤是非常严重的。现在领导人也不讳言，我们有些事如果处理不好，那就是中国除了未来我们必须应对的中等收入陷阱、转轨陷阱、福利陷阱等等之外，还有这个塔西佗陷阱。所以，这些举足轻重的公共工程怎么样尽量减少豆腐渣工程，保证应有质量，事关全局，是综合绩效。

 

这里面的工程监理，有很重要的经验，我们值得提到。改革开放之前，中国人是不懂什么叫工程监理的。一开始打开国门，可以取得世界银行的贷款支持，对应中国本土的项目，就有了一个“鲁布革冲击”，我前面说的水电站里，云南、贵州交界的鲁布革水电站，世行给了贷款支持，然后有它的招投标程序，首选本土的施工队伍。中国的施工队伍中标，入场施工建设，那时候还是讲革命精神，打着的红旗上是“一不怕苦，二不怕死”等口号，进去以后碰到的，是人家世行非常严格的依照“菲迪克条款”的一套工程监理制度。鲁布革冲击在哪儿呢？原来的观念和流程都不行了。我们这个施工队伍，按照原来的那套方式，被人家挑毛病，在一个工作面上人家监理人员说遗留了几十颗钉子，按照菲迪克条款，钉子是料工费的组成部分，是有成本的，发现了这种不合理的浪费要罚款。但这直观地看是一笔小钱，但是人家菲迪克条款特别强调的是这种情况表明，这个工作面上的施工质量有隐患，那就得按照一个计算公式要增加罚款，那就罚得很厉害了，特别要命的是，在一个工作面上发现了这个问题，按照规则，要倒推你全部已有的工作面上存在类似问题，罚款照此计算下来，发现一个问题就可能对整个施工公司罚个血本无归。所以，这下中国人开始知道了工程监理的厉害。以后整个行业都必须认同这个世行引进的国际准则，施工监理由此就成了一个大家都接受的必须做好的一个约束。到了建三峡的时候，朱镕基同志特别说，要不惜重金请世界上最高水平的监理公司盯着三峡，否则我睡不着觉。这都是按照国际经验来的。所以，我们财政在这个环节上，理所当然的为公共工程质量和公众利益，要特别坚持高标准实施工程监理，对标国际上工程监理最前沿的水平。这是我们应该做的事儿，这样才能在这个环节上，更好达到保证绩效这样一个基本目标。这个绩效，在工程监理概念下，已有人家有相对成熟的一套约束指标，一个个具体项目上，实际上请监理是请了什么呢？是请了一个我们购买的服务，即政府购买施工监理的服务，来使公众利益得到这种专业力量的保护。这里面当然也应该有竞争，一开始这些中介机构里，各种各样的监理公司的水平是高是低还难说，但如果有个市场培育和业界里公平竞争的环境，自然而然以后就是通过必要的招投标，可以找到这种有资质的工程监理的力量，来对我们财政资金的绩效做出必要的保障。

 

再往下第六个环节，就得说到项目建成和运营以及后续维修、保养等等。这个建设运营说得开阔一点儿，不光是要建成特定项目，在建设过程中和后来的运营中，都有一个机制创新的问题。建设、运营、维护、保养，过去在这方面政府独揽的情况下，应该讲也是弊病丛生，容易出现种种老百姓不满意、有指摘的地方。一个项目建设过程中，虽然说是有种种管理要求，但有什么内生的力量让这种要求很好得到贯彻落实？我们过去的机制是力量不足的。等到竣工以后，有谁能够尽心尽力地做好维护保养？对相关的公众服务能不能热情周到细致？这都是问题。我们现在这方面除了要有必要的管理意识，特别要注意相关的机制创新。我特别看重的，就是多少年前就注意到，公共工程、基础设施、产业园区建设运营，乃至所谓产业新城的建设运营，都可以积极考虑引入企业、社会资本的力量，这就是国际上简称PPP的公私合作伙伴关系，这是一个重要的创新。这几年中国在这方面已经把它作为一个重点创新的事项，地方同志都有印象了。2014年以后，李克强总理明确要求，发改委、财政部作为主管部门要把PPP的创新作为重中之重。有了大发展之后，已经有咱们知道的已入项目库的十多万亿的建设规模，落地的最新数据，应该是接近十万亿的建设规模。但是最近两年，给人印象似乎是要往下调整，要强调规范，要防范各种各样的偏差——这有道理，一个事物波浪式发展，一开始先动员起来，大家认识它，有大发展之后，针对着一些偏差，需稳一稳，往下调一调，然后再寻求更健康的长期发展。但是确实有些地方同志感觉困惑，他们说我们现在实际的情况就是PPP方面不敢动了，动辄得咎，而且氛围上似乎中央对PPP是要叫停。我自己作为研究者，反复强调过，你如果看清中国经济发展的全局和现在中央所要求的推进现代化的客观需要的话，对PPP不可能叫停。关键就是怎么让它健康可持续发展的问题。像这种PPP的建设、运营、维护，它的特点是什么？第一，融资模式创新。过去完全要靠政府资金，而有限的政府资金现在哪里顾得过来？想做的事情太多了，而很多准公共产品工程，就是可能产生现金流的，收费的桥梁、道路，匹配上其他的一些盈利点的连片开发，可以找到政府体外的资金，可能超过政府可用资金量多少倍的资金，来把这种要做的好事尽快做成。这是融资模式创新，直观地给地方很多领导以印象深刻。跟着的是管理模式创新，这是更值得推崇的，财政部从一开始领导层就特别强调不能光看PPP的融资功能，一定要看它的管理功能、绩效提升的功能。PPP的实际参与者，签约的是政府和社会资本（企业），实际上整个过程里政府还有企业，都需要以购买服务的方式得到专业机构的支持，设计师事务所、会计师事务所、法律事务所、税收筹划事务所、融资专业团队等等，实际上是政府、企业、专业机构“1+1+1>3”，是优势互补。企业加入PPP不是学雷锋（不排除它自己说我这是学雷锋），实际企业、中介机构的定位是在商言商，要通过PPP，在他们投资偏好的选择范围之内，取得不少企业决策者认同的不是暴利、但覆盖很长时间段的可接受的一个回报水平。这个特点就是企业跟政府合作做PPP，一做20年，30年，50年，甚至更长的时间。这个回报水平，比如他自己觉得以10%可以一下覆盖30年，认同这个事儿，就有可能做成。再加上法律的保障，签约受法律保护，锁定它未来的前景，加上专业素质上的保障，企业决策者心里觉得踏实，所有的预测等等，都觉得做得满意，他就敢做这个事儿了。这样一来，企业的相对优势也就加入进来，而企业很多的相对优势，恰恰是政府方面的短板。政府也有它的相对优势，风险共担或者分担的同时，优势互补，政府在国土开发、公共政策等等这些方面，政府要为主来承担风险因素，而在具体的市场运营、管理操作、员工积极性的调动和不良行为的约束等等方面，企业有它的管理方面的优势。至于说相关的专业设计，这些专业团队可都是寒窗苦读多少年、就吃这碗饭的人士，他们在具体的专业领域可能的贡献这方面，我们可以通过购买服务，竞争选择，达到尽可能高的水平。合在一起的绩效提升，这是最重要的，真正使老百姓得实惠。所以，这种项目建设、运营、维修、保养，如果能够对接到PPP模式之下的BOT、TOT、ROT等等，以及连片开发，那应该成为首选。所以，这几年在创新发展过程中，财政部曾经说，垃圾处理、污水处理项目，强制性地必须做成PPP，就是这个道理。看准了的，没有必要沿用过去政府完全出资大包大揽的方式去做。大量的道路，桥梁，也可以用PPP的方式建设。

 

大家比较容易理解的是PPP中的BOT。我举个简单的例子：中国本土民间资本加入的第一个BOT项目，是福建泉州刺桐大桥。当年我们就闻讯过去参加了现场会。基本的背景是上个世纪90年代初，厦门机场在科威特政府优惠贷款支持之下迅速建成了，然后从厦门往泉州方向去的人流、车流迅速上升，这合乎基础设施支撑力的表现。泉州市政府意识到一个大的机会来了。泉州是一个古老的通商口岸和侨乡，有一番自己的发展战略设想，政府知道人流、车流向这边来，跟着的是信息流、资金流、发展的商机，要赶快解决的，是从厦门到泉州必经之路上过晋江那个咽喉要地的桥梁建设，晋江古称刺桐江，所以，命名为刺桐大桥。这个桥，政府早就想建，这时候是非建不可了。测算一下，要三个多亿的投资，当时这就是天文数字了。当时地方政府比现在更困难，根本拿不出这笔钱，但是听说这种公共工程可以由外商和中国这边的政府合作，以BOT的方式做（80年代有给水厂、电厂等先例），便到处去找外商，问了一圈没有得到任何积极回应。这时候也是偶然因素，泉州当地一个姓陈的民营企业家，手上正好有几千万可以动用的资金，这个陈老板又有创新意识，他前些年在香港等地考察，知道架桥修路这种事情可以由企业和政府一起合作来做。他也是在商言商地做了全面盘算以后，主动去找泉州市政府，结果一拍即合。怎么做呢？当时也没有多少经验，并没有现在这种细致的全套契约，是政府最后以红头文件的方式给了合法性，红头文件下发，是我们法规体系里的组成部分，这个文件里最关键有两条：第一条，由政府出少量股权，与陈老板的几千万，加上他拉来的其他民营企业的资金占大头的股权，合成一个很规范的股份制的“名流实业开发公司”，作为刺桐大桥的开发主体。第二条，这个桥梁建成以后，政府红头文件规定，对一般机动车辆可以收取每辆4元的过桥费。这是两个最关键的因素，靠红头文件锁定以后，就开始做这个事了，政府原来做不成的事儿，现在马上就可以做。这时候政府就开始提出要求，板着脸跟陈老板说，要特别注意，工期就是三年，超出工期，所有的损失算你的。另外，在工程质量上要严格要求，不能出纰漏。板着脸说这个话也完全合理，因为政府过去自己干这种事，心知肚明就是最容易出这些毛病，拖工期，你说三年建成，拖个四年、五年、六年，都不新鲜，而且还超概算，你说三个亿建成，四个亿，五个亿，六个亿，你往里填吧。还有质量，往往是这儿也出纰漏，那儿也出毛病。大家都知道这些年还不断传来一些工程质量出现的严重问题，曾在重庆有垮桥的，在湖南有垮桥的，等等。这些事情政府一旦自己超脱了以后，把压力传给陈老板，让陈老板自己去掌握好，因为陈老板这边是60%的股权，他实际上在掌控这个事情。而陈老板自己早盘算好了，他也不觉得自己有多大的压力，按照原来想好的方案，他迅速启动了刺桐大桥建设项目的建筑商的招投标。他把评分最高的、有资质的建筑商确定以后，跟着把竞争中落败的、排第二位的也是很有资质的大公司，确定为刺桐大桥建设的监理方。他说我就是有意要让这两个竞争中的死对头再紧紧咬在一起（这是他的原话），来处理施工工期跟施工质量之间的矛盾。于是他也很超脱，同时他又给了一个奖励条款：你这个建筑公司提前一天竣工交给我，我奖励你多少钱，这个奖励资金来源很好算，早就有测算，一天大概有多少车流，每辆车四块钱，在这个算出的现金流里切一块，这就是奖励资金的出处。所以，陈老板超脱了以后，他主要精力又放在创新上，这约一亿资本金只是小头，还有两个多亿的资金怎么办呢？他通过规范的程序取得了银行和其他金融机构的支持，整个事情当时由中央媒体报道出来，作为创新的事项，给予高度肯定。而实际这样做起来，项目建设的效果相当好。两年半多一点，刺桐大桥建成、交付使用，到现在20多年过去，没有挑出任何质量上的毛病。同样还是这笔资金，同样还是建桥，为什么能这样呢？实际上老百姓得实惠，绩效的结果好，关键就是机制不一样了。所以，我说“1+1+1>3”，是很明显的靠制度创新、有效制度供给带出新局面和带出绩效高水平的这样一个机制。

 

类似的还有TOT，烟台到威海的高速路，本来是政府建成的，那时候也找不着其他的民间资本来做，后来很快发现这种收费是非常稳定的现金流，就转手做TOT，以此方式卖出去了，卖20年的运营期，港商接手，政府把这笔钱拿到手里，卖个好价钱以后滚动开发其他的公共工程项目，这对政府来说何乐不为？加快了自己辖区的公共工程建设。公立医院可以用ROT，已有公立医院在这里了，但是资金也不够，专业知识也不够，可以找高水平的、包括国际上有资质的主体来做重整，这叫R，然后还有运营O，到时候移交T。20年以后回到政府手里。这20年期间整个人员队伍也培养起来了，医疗服务水平也上来了，医院品牌也树立了，这都是绩效提升。所以，这些事情我们要积极考虑，在建设运营、维修保养、服务公众这方面，确实机制创新会带来绩效的明显提升。

 

至于说连片开发，我们北京南边50公里的固安，是典型的民营企业搞成功的案例。前几年央企的中信地产，在汕头更是大手笔，168平方公里濠江区连片开发。我们把这称为打包综合开发。这种建设在固安，它称为产业新城，华夏幸福把自己定位为“产业新城运营商”，建设、运营打通以后，合在一起，它是以政府同意的规划，罩着整个开发过程。固安这里，一做半个世纪以上，规划是当时政府也参与的情况之下，华夏幸福出三千万人民币（在千年之交这是一笔大钱），请美国的高水平规划团队来量身定制，政府审批同意（实际上少不了参与意见）。所以，他们把这个开发称为“政府主导（就是规划上批准、主导）”，由我前面说到的顶层规划罩着“市场运营，企业筹资运作”。当地政府没钱，根本就拿不出来资金，但是它有地皮，它同意规划，华夏幸福自己以运营经验对接市场，筹集资金。这里面的产业新城所有的产能，当然是尽可能高水平的，我去做过跟踪调查，主要是高科技，现代服务业，这些比较高端的、可以有效控制污染的产能。跟着的，可是把这个区域里其他所有的事情统统打包在里面了。公共交通体系的升级，绿化带，环保设施，还有老百姓特别关心的学校、医院。比如中学，企业和北京八中联系（这是政府作梦也想不出来的），靠企业自己的想象力搞通了合作，北京很有名的八中的骨干教师，到这边来做示范教学和带徒弟，把固安本地中学的教学水平明显提升，那老百姓家长多高兴啊！孩子升学率这是家长最看重的，要考大学，要考好大学，这是跟着打包一起来的。固安当地的医院，是企业联系了北京这边高水平医院里的中年骨干医师，每周到固安的医院里来开门诊，同时传帮带，迅速提高固安本地的医疗水平。这样一来，这个综合开发的效果，老百姓真是谁也没能想到，十几年之间，使固安整个改天换地。过去一个默默无闻的农业县（一个县级市），现在变成了一个明星般的增长极区域。这里面企业的好处从哪儿来？那就是当时在很多东西不确定的情况下，固安的政府决策集团很有魄力，同意以未来它本地财政可支配的本级财政收入的增量做切分，上级那时也乐见其成，反正我们也不指望你固安一定出什么创新成果，你试吧，也不用我们审批（当然与现在不一样，现在已有全套的PPP审批程序），当时就是允许你试，结果试出的结果是超常规发展，十几年间改天换地。

 

这些事情，我觉得要纳入中央所说的创新发展是第一动力。在我们看到的整个绩效考评的链条上，到了后端环节上，创新是大有可为，具体一个一个的项目，可能涉及非常有影响的连片开发、综合开发。这就是把我今天所说的思路，说到了六个层面的一串环节放在一起，最后这个环节上，财政资金处理得好，就是四两拨千斤，少花钱多办事，甚至在固安的情况下极而言之，不花钱也办事，政府不是不出资源，辖区之内的土地资源有它的公权在手，它来批准规划，来有效运用。但是政府确实没有现金，而一开始没有现金，也把这个事儿做成了。这些极大地、显著地提高了财政资金的综合绩效水平。

 

前面说的这些还没有落到地方财政操作细节上。最后要勾画一下粗线条的操作措施。从操作上看，第一，在全部支出中，先从相对容易考评的项目支出绩效做起，从项目着眼，我们未来要在全国、全省、全市一盘棋顶层规划之下的优化绩效考评管理操作层面去落实。第二，事前、事中、事后要全面化——过去事后有，叫跟踪问效，以后则从一开始，开端就要做起来。再有第三是由粗到细，我们要积极探索绩效考评的指标体系和方法，这里面少不了各种各样的数量方法的运用，数据库、方程组、评价模型、预测队伍都要发展，中央开始，地方跟进。在地方我们也有初步经验，地方可以先从项目库入手。比如南海是珠三角的一个很有名的区域，它属于佛山，南海区财政前些年跟我们在一起专门讨论过，他们很有积极性，愿意在当地推进绩效评价。我们也给予一些参考意见，先从他们的项目库入手。南海区财政和当地几十个局委办，陆续开一些专题会，逐步把常规性的、每年可能涉及的接近一千个项目，和各个局委办形成了台账。这些台账是在有专家参与的情况下，把每个项目可以看到的稳定相关的参数、系数确认下来，以后必需的调整变化则可逐年动态处理，但大框架就不用每年重新来了。这些台账形成的，是一个项目库，先从地方层面的一千个出头的项目怎么优化绩效考评切入，以绩效考评全覆盖，最后推到奖惩上来做。有这种积极性，是真正让地方财政层面项目资金可以提高绩效的一个切实途径。我觉得这就是由粗到细，先易后难，一般的人吃马喂的支出，你说提高绩效，当然不能不考虑，但现在确实还在操作方法上力所不逮，先从项目库入手，是非常必要的。

 

再有，确实在这方面，还得发展购买智力支持的第三方的一些服务。我们财政有规范的购买服务的机制，预测也好，专业的模型设计也好，必要的时候是需要通过购买服务来加快能力建设，提高我们的预测考评水平。有些时候，也要有第三方来做独立的考评，来保障我们的一些事前、事中、事后考评的水平提高和保持其公正性。

 

时间关系，只能说到这里，以后还可以跟各位同志保持联系，欢迎批评指正！

 

（全文完）