四、经济形势企稳复苏，宏观政策大有可为

 

1、经济形势企稳复苏

 

在更加积极的财政政策和适度宽松货币政策的推动下，基建和房地产投资增速有所回升，新质生产力发展推动制造业投资积极向好。预计2025年，在大规模地方政府化债计划和中央加大财政转移支付能力的共同推动下，地方财政有望扭转此前捉襟见肘的局面，新型城镇化建设背景下，地方新型配套基础设施建设存在较大支出空间，人工智能、云计算、物联网等现代化信息技术的更新换代需求不断增长。超长期特别国债的发行也将推动铁路、水利等重点领域基础设施投资规模有效增长，预计全年基建投资增速有望提升至5.5%。房地产投资对固定投资拖累程度下降。尽管长期施工面积及新屋开工面积的下降将继续拖累房地产投资负增长，房企多年“降杠杆”的成效逐步显现，明年房企偿债压力进一步减少，房企资金来源跌幅可能收窄一半，房企风险总体可控。地方土储专项债和商品房收购计划推出，将推动房地产直接投资边际改善，预计全年房地产投资减少对固定资产投资拉动率的拖累约0.8个百分点。受外需放缓、加征关税等因素的影响，部分传统劳动密集型制成品需求将面临挑战，与之相关的民营企业可能减少相关领域制造业投资。不过，财政和货币政策将继续加大对“两重”、“两新”领域提供资金融通的保障，支持因地制宜发展新质生产力，高技术及制造业投资增速有望保持较快增长，为制造业投资提供有力的“内生性”支持，预计2025年制造业投资增速将小幅放缓至6%左右。综合测算，预计2025年全社会固定资产投资增速可能在3.5%-4.0%区间，全年资本形成对GDP的贡献率为40%，拉动GDP增速约1.9个百分点，贡献率和拉动率较2024年分别上升15个百分点和0.7个百分点，为经济增长保持韧性“保驾护航”。

 

随着减税降费、以旧换新及房地产支持政策的不断落地，新消费领域有望继续保持较快增长，传统消费市场则可能摆脱过去一年的低迷水平。随着居民存量房贷利率的下调，家庭部门每年利息支出约1500亿元，为居民部门其他消费支出提供了空间。以旧换新政策将继续发挥积极作用，推动汽车、家电、家装厨卫等消费制成品需求释放；政府逐步扩大服务领域开放准入门槛，创新服务消费场景，将拓展和提振国内电信、医疗、养老等服务消费。预计2025年社会消费品零售总额同比增长5.5%左右，较2024年提升1.8个百分点。房地产市场将边际改善，较低的房贷利率、首付比例以及部分限制性购房政策的取消，有助于推动大城市住宅市场率先止跌企稳，全国商品房销售面积及金额跌幅可能收窄减半至个位数，并推动居民部门传统耐用品如建筑建材、家具类消费支出的增长，减少其对社会消费品零售总额拖累约0.9个百分点。综合来看，预计2025年最终消费支出贡献率有望升至70%，全年拉动GDP增速约3.4个百分点，贡献率和拉动率较2024年上升10个百分点和0.4个百分点，扮演经济增长的重要角色。

 

货币政策与财政政策持续发力，2025年GDP增速有望呈现前低后高态势，全年GDP增速有望达到4.7-5.0%，GDP缩减指数从2024年的-0.8%上升至2025年的0.5%左右，2025年名义GDP增速有望同比上升1个百分点。从三驾马车具体走势来看，居民消费增速、固定资产投资增速有望回升至5.0%上下，出口增速在2025年下半年可能显著下滑，净出口对经济增长的贡献明显减弱。2025年人民币兑美元汇率有望围绕7.2-7.3的中枢水平做宽幅度波动，上限可能在7.0，下限可能在7.5。人民币有效汇率也有望在当前水平上大致保持稳定。

 

2、宏观政策大有可为

 

2025年适度宽松的货币政策将进一步加大市场流动性供给、推进市场利率持续下行，加快信贷增长，刺激需求扩张。一是流动性需求增大，央行将扩大总量工具操作规模，通过降准、增加买断式逆回购与MLF等公开市场操作规模、购买国债、政策性银行购债等工具释放流动性，保持市场流动性适度宽裕，满足国债与地方债的较大规模发行需求与消费恢复、投资扩张的预期资金需求。全年有望降准1个百分点左右，释放近3万亿元以上流动性，其中中小型金融机构存准率下调空间有限，预计降准幅度在0.5个百分点左右。二是考虑内外部因素影响，降息幅度可能与2024年相当。2025年扩大有效需求、实现经济企稳回升仍然需要央行继续适度降息，但幅度不会过大，总体将保持“稳中求进”的基调。2024年央行政策利率降幅在30bp-50bp之间，一年期与五年期LPR降幅也分别达到30bp与60bp，市场利率与国债收益率降至低位。目前银行净息差面临一定压力，2025年再度实施更大降息风险相对较高，且利率工具需要为将来留有一定的操作空间，预计全年降息可能在40bp-50bp左右。新一届美国政府可能会对我国发起贸易战、美联储降息节奏预计放缓等外部因素也将对人民币汇率稳定形成一定压力，央行大幅降息的外部条件并不充分。三是有望进一步提升现有结构性工具的额度与使用率，持续发挥结构优化作用。目前，十余项结构性货币政策工具余额已超过7.5万亿元，为重点领域与薄弱环节提供了较好的金融支持。2025年可能会延续使用即将到期的两项绿色金融工具，增加科技创新和技术改造再贷款、保障性住房再贷款等工具额度，持续发挥结构优化的作用。目前部分工具使用率较低，2025年会着力推动商业银行加大相关领域的信贷投放力度。

 

2025年更加积极的财政政策将推出更大力度的措施。一是全年有望安排赤字率4%-4.5%，赤字规模5.5万亿元以上，广义赤字率升至10%以上。以释放政策加码信号、稳定预期、增强信心；同时也将优化支出结构，加大对产业基础再造与制造业技术改造、科技创新、乡村全面振兴、新型城镇化、基本民生等领域的财政支持力度。二是地方专项债额度有望提升至6万亿元以上。用于补充地方财力，进一步加大基建、农林水利、能源、仓储物流、保障性安居工程等领域的投资支持，其中2.8万亿元为法定程序审议通过用于化解隐性债务的额度。将进一步优化专项债资金使用范围，除了可以用于项目资本金、收购存量商品房、收购闲置土地等之外，有望扩大至生育、医疗、教育、社保和就业等民生保障方面，改善居民生活质量，提升其消费能力与潜力。三是有望增发2万亿元超长期特别国债。一部分将继续用于支持“两重”建设和“两新”工作，保障重大项目投资资金，推动大规模设备更新、提升生产效率与先进产能比重，加快培育发展新质生产力；也将有效促进消费增长。一部分还可能用于支持新型城镇化建设，加快农业转移人口市民化，完善户籍、子女教育、社保、技能培训与权益保障、水电煤设施更新改造、普惠便捷公共服务等配套政策。四是中央对地方的转移支付规模有望超过11万亿元。着力补充地方财力，支持地方持续加大财政支出规模，加快各项措施落地进度、增强积极财政政策效应。五是新增减税降费及退税缓费规模有望超过3万亿元。涉及增值税、所得税、购置税、契税、房产税、出口退税、城建税、采暖费等税费种类，将更加重视结构性减税降费，重点支持科技研发与成果转化、先进制造业、小微企业、购房购车大宗消费、出口等领域。

 

2025年的“超常规”逆周期调节可能体现在政策思路更加积极、工具更加丰富、操作力度更大、更有针对性、更具综合性等多个方面。一是采用“超常规”的政策工具，2025年政策操作思路会更加积极。将不局限于传统的政策工具，会借鉴国外经验进一步充实完善政策工具箱，央行大规模购买国债、成立特定目的公司或基金直接购买房地产相关资产、成立平准基金支持股市发展等等政策工具可能会使用。从房地产领域来看，超常规政策是收储和货币化安置，常规政策是传统的降首付、降房贷利率、放松限购、税费优惠等政策。从过去几年的实践来看，常规政策撬动地产需求的边际效果逐步递减。因此，“517新政”首次提出3000亿再贷款用于商品房收储，并在10月财政发布会提出可以使用专项债和保障性安居工程资金用于收储，货币政策之外，财政政策也加入。货币化安置则是在10月住建部发布会提出，增加100万套城中村和危房改造，并通过货币化安置比例方式加大支持，货币化安置可以直接拉动房地产销售需求，如2017年609万套棚改、323万套货币化安置，假设货币化安置中70%-90%选择购买新房或二手房，对应拉动商品房销售226-291万套左右。当年商品住宅销售为1336万套、二手房430万套，货币化安置拉动12.8%-16.5%左右的销售。

 

二是政策工具操作规模将持续加码。如实现赤字率4%的突破，大规模增加财政赤字；发行更大规模的特别国债，过去是1万亿元，今后可能会增大至3万亿以上；实施更大力度的降准，释放更多流动性；实施更大幅度的降息，推动社会融资成本持续下行。超常规财政政策是收入端政策，可以发挥两方面作用，一是筹集逆周期资金，二是激发地方政府活力、腾挪地方财力。在支出端，常规政策是扩大投资，超常规政策可能是促进消费。今年有1500亿超长期特别国债资金用于消费，明年有可能进一步加力扩围。三是政策工具操作更具针对性。如专项解决隐性债务问题的工具、解决房地产市场风险问题的工具、提振股市的工具、解决中小银行风险的工具、境外加征关税的应对工具。四是宏观调控将更具综合性。2024年一揽子增量政策出台时，中央进一步强调了要加强政策间、部门间的协调配合；2025年要打好政策“组合拳”，需要中央各部委、各主责单位加强配合，各项政策措施出台与实施过程中要注重系统集成、协同配合，全方位地推进各项配合工作，进一步提升宏观政策实施效果。