从我国破产制度的发展历程来看，我国目前实施的《中华人民共和国企业破产法》（以下简称企业破产法）是2006年通过的，前身为1986年制定的《中华人民共和国企业破产法（试行）》，该法的适用范围是“全民所有制企业”。企业破产法对破产法的适用范围进行了扩展，规定所有的企业法人均可适用破产法，这是一个重大进步。但随着中国特色社会主义市场经济体制的不断深化发展，仅适用于企业法人的现有破产制度，对不具有法人资格但数量众多的小微企业、个体工商户乃至个人都无法适用，制约了破产制度的作用发挥，一定程度上减弱了个体的创业热情，对社会稳定也存在潜在影响。鉴于此，进一步健全完善破产制度的安排逐步被提上日程，2019年10月，党的十九届四中全会提出“健全破产制度”；2020年5月，中共中央、国务院印发的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》进一步明确提出“健全破产制度，改革完善企业破产法律制度，推动个人破产立法，建立健全金融机构市场化退出法规，实现市场主体有序退出”。2023年3月的《最高人民法院工作报告》专门写到“探索个人破产制度，让诚实而不幸的债务人能有重归市场打拼的机会”。从地方探索来看，深圳经济特区通过地方试点，浙江、江苏、山东等地通过对个人债务集中清理的探索，为个人破产制度的构建积累了经验。

 

建立个人破产制度，将破产制度的适用范围由企业法人扩大到个人，适应了我国社会主义市场经济发展的现实变化。从经营主体角度看，根据国家市场监督管理总局发布的数据，截至2023年底，我国登记在册的个体工商户已达1.24亿户，占经营主体总量的67.4%，支撑了近3亿人就业。然而，从法律性质上来说，个体工商户属于不具有法人资格的小微企业，不在企业破产法适用范围内，这类数量庞大的从事工商业经营的个人急需被纳入破产保护制度。从促推新质生产力发展的角度看，新质生产力的显著特点是创新，既包括技术和业态模式层面的创新，也包括管理和制度层面的创新。按照发展新质生产力要求，应更好体现知识、技术、人才的市场价值，营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围。制定个人破产法的立法目的正是为了在经济生活中实现促进竞争、鼓励创新、宽容失败、保障生存，通过债务免责和自由财产等个人破产特色制度，激励陷入财务困境的个人债务人回归社会、积极创造财富。从债权人角度来看，与现有执行程序的先到先得原则相比，个人破产制度实行的债权平等受偿原则，这更利于实现债权的公平受偿。同时，通过引入管理人制度，积极开展财产调查，有效监督债务人，将在一定程度上回应社会对于逃废债的担忧。此外，有效的个人破产制度还将促进债务人积极投入生产以提升债权清偿率。从债务人及其家庭角度来看，和企业法人一样受到破产保护，对于诚实而不幸的个体工商户乃至个人，以及因企业有限责任无限化而背上沉重债务负担的企业家而言都意义重大。

 

建立个人破产制度，是一个涉及实体法、程序法、政策理念、法律文化和社会治理等问题的复杂系统工程，必须立足我国基本国情和司法现实，积极稳妥推进。

 

坚持在党的领导下稳妥推进。破产制度是社会主义市场经济体制的重要组成部分，探索建立个人破产制度是构建高水平社会主义市场经济体制的改革举措之一，必须在党的领导下稳妥推进。2020年8月，党中央经过深入研究，决定以经济特区建立40周年为契机，支持深圳实施综合改革试点，以清单批量授权方式赋予深圳在重要领域和关键环节改革上更多自主权，在首批授权事项清单“开展破产制度改革试点”中明确提出要“率先试行自然人破产制度，支持制定深圳经济特区个人破产相关规定”。在党中央授权试点改革后，深圳市人大常委会审议通过《深圳经济特区个人破产条例》，自2021年3月起施行，正式开启了我国个人破产保护制度的地方实践。对深圳3年多来在个人破产领域形成的试点经验进行总结推广，并在此基础上修订完善破产保护制度，是落实党中央在深圳经济特区推动试点改革的重要举措。

 

关注对个人权利的妥善保护。个人过度负债、无力偿还债务的情况如果得不到妥善解决，既不利于社会秩序的维护，也不利于债权人权益的保护，更不利于债务人在经济上乃至在社会生活中得以重生。相比较企业法人破产制度，个人破产制度最大的特点就在于自然人破产后还将继续生存。建立适应社会主义市场经济发展的个人破产制度，需要结合我国实际对个人破产制度中适用主体的范围，破产免责的范围及程序，破产免责考察期（品行考察期）的长短，豁免财产（自由财产）的范围，以及失权复权安排等因素进行统筹考量。

 

服务法治化营商环境。高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障。更好发挥市场机制作用，实现资源配置效率最优化和效益最大化，需要激发全社会内生动力和创新活力。营商环境是企业生存发展的土壤，要持续建设市场化、法治化、国际化一流营商环境。在世界银行2023年5月发布的新营商环境评估指南中，“办理破产”依然位列十大一级指标之中，强调促进小微企业破产程序的专业化或简易化是很好的实践做法。进一步优化营商环境，需要对个人破产程序进行细化设计，对个人破产制度中涉及的和解、重整、清算程序进行优化，对地方实践中探索开展的庭前辅导等有益做法予以吸收完善。

 

完善系统性的工作机制。个人破产制度的建立和运行，涉及多个领域多个条线，需要强化系统观念，进一步完善系统性的工作机制，形成工作合力。在立法模式上，为更好落实党的二十届三中全会的改革部署安排，可将个人破产制度纳入企业破产法的修订程序，统一立法，分编制定，促推法律的修订和完善工作。在个人破产制度的运行设计上，可以吸收借鉴地方立法的做法，厘清破产办理中的司法裁判事务与行政管理事务。例如增设破产管理行政机构，以推动破解司法部门难以“一揽子”解决难点堵点问题的困境，通过引入行政力量，形成司法审判权与行政权互动协作关系，进一步优化破产办理机制。

 

作者：雷鸿  最高人民法院中国应用法学研究所副所长