主持人：您刚才提到，财税体制改革中很重要的一点就是中央和地方财政关系。《决定》对完善中央和地方财政关系作出部署，强调建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。为什么特别强调完善中央和地方财政关系？

 

刘尚希：中央和地方财政关系改革，牵涉到当前我们面临的许多问题。比如，地方财政困难、地方政府债务、宏观调控、土地财政转型等。从国家治理的角度来看，要正确处理政府和市场、政府和社会的关系，离不开正确处理中央和地方财政关系。近年来，地方财政支出占全国一般公共预算支出比重约为86%。地方政府的行为会影响政府和市场、政府和社会的关系。中央和地方财政关系理不顺，就可能会妨碍政府和市场、政府和社会的关系。所以，中央和地方财政关系在整个财税体制改革当中，实际上处于核心地位。

 

 

刘尚希：中央和地方财政关系，核心的问题涉及事权、财权、财力的分配。从操作层面看，涉及财政收入和财政支出在中央和地方之间如何划分，这是非常复杂的问题。

 

比如，刚才提到地方财政支出占全国一般公共预算支出比重约为86%，这意味着中央本级支出只占14%。从我们自身的发展历程来看，这个比重在不断调整变化，地方占比越来越高，中央占比越来越低。

 

从全球来看，我们梳理了一些主要经济体，中央收入以及中央支出占比大都不低于50%。这个比例不仅与各国的治理结构、政治制度有关，更重要的是与发展阶段相关。

 

一般来说发展水平越高，中央支出的比例就会越高。这是因为发展的整体性越来越强。欠发达时，可以“村村点火、处处冒烟”，各个地方各自发展，彼此之间的联系不充分。发展到一定阶段后，就会有辖区之间外溢的问题。随着城镇化的推进，城市人口增加，这个过程中会出现很多问题，仅靠基层政府无法解决。比如，农民工进城后同等享受待遇、老人养老、小孩上学，这些成本需要由当地政府承担。这其中涉及养老保险、医疗保险、失业保险等，如果统筹层次低，问题就很难解决，就会妨碍人口流动和家庭迁徙。我国户籍城镇化率不到50%，与此有直接关系。

 

在城镇化推进、人口流动过程中，实现人口聚集与产业聚集相匹配，需要有一些事权上移到中央政府，中央财政支出的比例自然就会提高。这是与发展阶段相关的，发展程度越高，中央财政支出占比就需要越高，这是一个不可逆转的趋势。中央和地方财政关系的改革，其实核心问题就是怎样提高中央财政支出比例。所以《决定》提出，适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。如果说30年前的分税制改革旨在提高中央收入占比，那么当前的改革则是旨在提高中央支出占比，以防范中央和地方收支不对称带来的各种行为扭曲及其衍生的风险。

 

中央财政支出，也就是中央本级支出，其比例提高折射出中央事权的扩大。事权是什么？事权不仅仅是一个决策权，还包括执行权、支出权、监督权。我们国家现在很多事权的实现方式是中央决策、地方执行。过多地让地方去执行，再通过转移支付给地方增加财力，有可能造成治理上的难题。

 

基层政府解决不了很多跨区域的问题，解决不了人口流动带来的一系列经济问题和社会问题。有些事权如果由地方承担，就很难达到国家的总体要求。因为地方是有局限性的，地方的视野和能力是有限的。地方政府层级越低，能力越低，能解决的只是辖区内的问题。比如，县与县之间的问题需要市里解决，市与市之间的问题就需要省里解决，省与省之间的问题就需要中央来解决。随着经济社会发展水平的提高，很多问题不仅仅是跨县域跨市域的问题，而是跨省域的问题。这类问题越来越多，就需要中央来解决，承担这方面的事权，承担起相应的支出责任。

 

提高中央本级支出比例，应当是这次改革很重要的一个目标。中央本级支出比例提高可以解决很多基层政府、地方政府解决不好的问题，有利于提高治理效能、降低治理成本，也有助于推进国家治理体系和治理能力现代化。