普惠型养老服务，顾名思义，“普”即普遍、普及，意指覆盖人群和服务项目的广泛性；“惠”即实惠、优惠，意指养老服务的可负担性和可得性。发展普惠型养老服务，就是要动员社会各方面力量，为全体老年人提供方便可及、价格可负担、质量有保障的养老服务。

 

普惠型养老服务具有公平性、可得性、可及性、综合性和可靠性等特征。具体来讲，其服务对象是全体老年人，每位老年人获得服务的机会是均等的，具有公平性；其服务价格是老年人可以承受的，具有可得性，价格水平与当地居民可支配收入、退休金等挂钩，一般要显著低于当地同等服务水平的市场化养老服务价格；其服务供给是方便老年人获取的，具有可及性，如建立“一刻钟”居家养老服务圈等，老年人在社区就可获得养老服务。此外，普惠型养老服务也是综合性和质量有保障的服务，能够满足老年人多层次、多样化需求。

 

当前，我国已进入中度老龄化社会。截至2023年底，60岁及以上老年人口2.97亿人、占比21.1%，65岁及以上老年人口2.17亿人、占比15.4%。随着人口老龄化程度加深和家庭结构变化，高龄、失能、独居、留守老年人数量持续增长，养老服务需求不断上升。大力发展普惠型养老服务，对更好满足老年人健康养老需求，实现老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安具有重要意义。

 

在不同时期不同阶段，我国发展了不同模式的养老服务。新中国成立初期，由于经济发展水平不高，主要发展了补缺型养老服务，家庭是主导，是养老服务提供的主体，政府和市场是补充，基本只对特殊困难群体如“五保”人员、城市“三无”人员提供养老服务，具有明显的选择性和补救性。2007年，民政部推动包括养老服务在内的社会福利向适度普惠型发展，让特殊群体得到更多实惠。与补缺型养老服务相比，适度普惠型养老服务更注重发挥政府作用，社会各方面力量协同，在更大范围内为老年人提供更加精准的服务。进入新时代，为积极应对人口老龄化，国家大力发展普惠型养老服务，构建和完善兜底性、普惠型、多样化的养老服务体系，不断满足老年人日益增长的多层次、高品质健康养老需求。

 

近年来，我国着力发展普惠型养老服务。一是社区居家养老服务网络不断完善。从区县、街道到社区，培育了一批以照护为主业、辐射社区周边、兼顾上门服务的社区养老服务机构。二是标准化、品牌化经营推动价格进一步降低。普惠型养老服务以轻资产运营为主，推动标准化、品牌化发展，实现资源共享，达到规模化效应，不断降低服务价格，真正实现既普惠又可持续发展。三是参与主体多元化，服务质量不断提高。普惠型养老服务市场是一个开放的市场，各类性质的经营主体均可参与，在公平的市场竞争规则下，持续改进提升服务质量，推进养老服务标准化建设。

 

目前，我国养老服务不平衡不充分问题依然存在，机构服务发展较快，居家服务供给不足；城市服务发展较快，农村服务发展滞后；高端服务发展较快，中低端服务发展较慢；富裕地区发展较快，边远贫困地区发展较慢。

 

党的二十届三中全会围绕健全保障和改善民生制度体系作出重要部署，提出“完善基本公共服务制度体系，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设”。2024年全国民政工作会议强调，大力发展普惠型养老服务，加快推进养老服务立法，抓好示范性社区居家养老服务网络建设，积极发展老年助餐服务，健全农村养老服务体系，加强养老护理员队伍建设，启动实施养老机构安全生产治本攻坚三年行动计划，提升养老服务质量。

 

养老事业是养老产业发展的基础，养老产业助推养老事业提质增效。大力发展普惠型养老服务，是贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略、让老年人拥有幸福美满晚年的重要举措。

 

作者：杨晓奇 中国老龄科学研究中心老龄经济与产业研究所副所长、研究员