健全宏观经济治理体系是宏观调控理念与思路的全面升华。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央加强对经济工作的战略谋划和统一领导，完善党领导经济工作体制机制，创新宏观调控思路和方式，推动我国经济持续健康发展。党的二十大提出“健全宏观经济治理体系”，党的二十届三中全会进一步明确了其战略部署和重点举措，强调构建制度机制，包括完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制，深化财税体制改革，深化金融体制改革，完善实施区域协调发展战略机制。强调统筹经济社会发展多领域目标，统筹短期经济运行和中长期发展战略。从宏观调控体系到宏观经济治理体系，是调控框架的拓展、调控理念的升华，是对市场经济发展规律、社会主义现代化建设规律、大国治理规律的科学总结，丰富了习近平经济思想，开创了马克思主义政治经济学的新境界。

 

健全宏观经济治理体系是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。国家治理体系和治理能力集中体现一个国家政治、经济、文化、社会制度和制度执行能力。随着国家治理体系和治理能力现代化水平的不断提升，对政府经济治理提出了新目标和新要求。党中央审时度势，高瞻远瞩，及时将健全宏观经济治理体系纳入推进国家治理体系和治理能力现代化的目标中，从国家治理层面为我国宏观经济运行构筑体制保障。宏观经济治理作为国家治理的重要方面，要创新理念方式，建立健全制度体系，有效提升治理能力，助推国家治理体系和治理能力现代化向更高水平迈进。

 

健全宏观经济治理体系是构建高水平社会主义市场经济和推动高质量发展的重要支撑。在新的起点上，进一步完善社会主义市场经济体制，要充分发挥有效市场和有为政府的作用，健全宏观经济治理体系则是二者的有机结合和关键节点。高质量发展是全面建成社会主义现代化强国的首要任务，为实现创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的高质量发展，相较传统的宏观经济调控，更需要科学有效的宏观经济治理体系，从根本上破除制约高质量发展的体制机制壁垒和结构性矛盾，营造支持高质量发展的制度环境。

 

 

宏观经济治理的框架不断完善、治理能力不断提高。在新时代社会主义现代化建设实践中，我国已基本建立并不断完善宏观经济治理体系，为成功应对世纪疫情等多重超预期因素提供了重要支撑，平抑了经济周期大起大落。宏观经济治理目标体系不断优化，科学合理制定短期、中期、长期发展目标，统筹衔接国民经济社会发展年度计划、“十四五”规划、二〇三五年远景目标。统筹推进构建新发展格局、共同富裕、“双碳”等重要战略目标。宏观经济治理政策体系持续健全，强化跨周期政策设计和逆周期调控，发挥发展规划的战略导向作用，坚持以财政政策、货币政策为主体的政策框架，完善对就业、产业、环保等政策的支持保障方式。比如，财政政策工具不断丰富完善。坚持制度性安排和阶段性措施相结合，实施减税降费。地方政府债券从无到有，类型不断增加、功能逐步细化。2020年应对疫情冲击，发行抗疫特别国债，2023年增发国债，支持防灾减灾救灾能力。今年发行超长期特别国债，支持“两重”建设和“两新”行动。通过市场化机制支持企业创新发展，有效运用政府投资基金、补贴、贴息等政策工具，更好地发挥财政政策在宏观经济治理中的作用。

 

国内外形势更加复杂严峻，给宏观经济治理带来新的挑战。从外部看，世界百年未有之大变局加速演进，国际力量对比深刻调整，外部环境不稳定性不确定性明显上升，美西方对我国打压围堵加剧，单边主义、保护主义抬头，地缘政治紧张局势升级，全球经济贸易复苏乏力，我国应对化解外部风险挑战的任务更加艰巨。在外部冲击影响下，国内经济发展中一些长期积累的矛盾和问题也逐步显现。从内部看，我国经济发展不平衡不充分问题依然突出，保持经济平稳运行难度加大。潜在经济增速下降，投资和出口对经济增长的贡献趋弱，消费仍难以接续弥补。我国面临劳动力供给下降和人口老龄化加深并存的局面，结构性就业压力加大。城乡区域发展和收入分配差距依然较大。一些领域风险隐患不容忽视。面对上述风险挑战，必须进一步健全宏观经济治理体系，创新和完善宏观调控，从宏观上把握、从战略上着眼，统筹发展和安全，统筹国内和国际，为高质量发展提供制度保障。

 

宏观经济治理体系建设有待进一步加强。在取得显著治理成效的同时，宏观经济治理体系建设方面仍存在一些需要改进和完善的地方。宏观经济治理目标的统筹有待加强。各部门实施宏观政策，首先要服务于高质量发展这个首要任务，但由于部门职责不同，调控目标侧重点也有所不同，部分目标之间可能出现取向不一致。特别是当前面临两难多难问题的背景下，各宏观政策目标协同性有待进一步加强。宏观政策的配合紧密度有待提升。目前在就业、产业、区域领域出台的各项政策较多，在发挥积极作用的同时，也存在个别政策措施衔接不紧密、执行标准不统一、服务管理不规范等现象，合力作用仍有待进一步发挥。宏观政策的传导顺畅程度有待提高。在需求不足、国内大循环不够通畅的背景下，宏观政策的乘数和传导效应都有下降的苗头，一定程度上影响了政策实施效果。政策工具的整合优化有待加强。比如，现有支持中小企业发展的政策工具较多，但同样成本下，减税降费、财政补贴、降低融资成本等工具中，采取何种政策组合方式效率更高、效果更好，目前需要加强评估，进一步调整优化。

 

 

充分认识财政在健全宏观经济治理体系中的重要作用。从职能定位看，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。从治理目标看，财政政策目标与宏观经济治理目标具有高度的内在一致性。财政是政治、经济、社会联系的关键节点，涉及政府、企业、个人各类主体，财政既体现政府宏观经济治理理念，又与宏观经济治理目标范围高度一致，具有天然的内在一致性。从政策体系看，财政政策是宏观调控的两大主要政策工具之一。党中央多次强调，健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策紧密配合，目标优化、分工合理、高效协同的宏观经济治理体系。

 

完善财政宏观调控，促进形成经济增长和财政可持续的良性循环。面对复杂严峻的国内外形势，要充分发挥财政职能作用，进一步完善财政宏观调控，扎实推动高质量发展。收入方面，保持宏观税负总体稳定，为完善宏观经济治理体系提供财力支撑。随着持续减税降费，我国宏观税负水平不断下降，2023年税收占GDP的比重为14.4%。从未来发展看，财政收入规模要保持合理增长，以更好服务党和国家事业全局。同时，我国处于向高收入国家迈进的关键进程中，需要保持一定的财政收入筹集能力。要注重涵养培育税源，以经营主体和实体经济良性发展，为财政收入稳定增长提供支撑。支出方面，要围绕实现宏观经济治理目标，强化国家重大战略任务财力保障。坚持有保有压，从严控制一般性支出，努力降低行政运行成本。集中力量办大事，落实国家重大战略任务财力保障。围绕高质量发展，积极支持科技攻关、教育、基本民生、绿色发展等领域。加大对地方转移支付力度，兜牢兜实基层“三保”底线。同时，也要统筹需要与可能，科学合理安排支出，充分发挥好中期财政规划管理和跨年度预算平衡机制的作用。管理方面，围绕提高财政资源配置效率和资金使用效益，进一步提升现代财政治理水平。全面实施预算绩效管理，完善预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的全过程管理机制。进一步加强财会监督，严肃财经纪律。调控方面，密切跟踪分析形势变化，完善财政政策跨周期设计和逆周期调节机制。健全宏观经济分析方法和机制，完善财政信息数据库建设，充分利用大数据手段，增强分析预测的前瞻性、可靠性、科学性，为完善逆周期政策调节提供支撑。进一步加强与货币、就业、产业政策的协调配合，形成共促高质量发展的合力。风险防范方面，加强地方政府债务管理，增强财政可持续能力。进一步加强地方政府债务管理，着力防范化解隐性债务风险，推动平台公司市场化转型，妥善处置平台公司债务。坚持尽力而为、量力而行，增强民生政策的可持续性。同时，支持防范化解金融、房地产等领域的重大风险，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

 

深化财税体制改革，建立现代财税制度。全力落实好党的二十届三中全会提出的深化财税体制改革任务，既要推动解决当前财政面临的突出问题，也要推动长期可持续发展。一是坚持综合统筹、突出重点，健全现代预算制度。进一步理顺各类预算间的衔接关系，深化零基预算改革，完善预算绩效管理体系，加强财政资源统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理，优化财政资源分配机制。二是坚持税收法定，适应社会经济结构变化，健全税收制度。优化税制结构，促进高质量发展、社会公平、市场统一。健全直接税体系，完善个人所得税制度，更好发挥调节收入分配功能。增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条。研究同新业态相适应的税收制度。三是建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。合理划分中央与地方财政事权和支出责任，适当加强中央事权，提高中央财政支出比例，完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度，建立促进高质量发展的转移支付激励约束机制。

 

作者：余蔚平（全国政协经济委员会副主任，财政部原副部长、党组成员 ）