历届三中全会改革回顾及二十届三中全会前瞻

课题组 / 2024-07-09 20:22:27

改革开放以来，历次党的三中全会均承担了定调发展模式、改革体制机制的历史任务。历届三中全会均承担着定调发展模式、改革体制机制的重要任务。十四届三中全会以市场化、外向化改革为主，注重经济发展效率，塑造外循环带动内循环、“出口-地产”双轮驱动的模式；十六届三中全会以城镇化、法制化改革为主，注重协调规范发展，缓解社会矛盾，夯实发展动能；十六届三中全会还提出大力发展混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。市场化改革方面，推进水、电、石油等资源价格市场化改革。同时，进一步完善国有资产管理体制，推动国有企业改革；提出建立现代产权制度，维护市场秩序；强调财政、金融体制改革的必要性，完善宏观调控。十八届三中全会以市场化、现代化的多维度多层次的改革为主，注重内循环和提高全要素生产率，拉开了高质量发展的序幕。十八届三中全会，在经济方面，还提出要处理好市场和政府的关系，发挥市场在资源配置中的决定性作用；推动金融要素价格改革，促进了实体经济的良性发展；对民资开放银行牌照；推进股票发行注册制改革，推动股权融资；完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度，推进保险业的市场化改革。

从历届三中全会来看，十一届三中全会提出“把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来”，掀起了改革开放的浪潮；十四届三中全会则为十四大提出的“建设社会主义市场经济体制”制定基本框架；十六届三中全会讨论研究完善社会主义市场经济体制；十八届三中全会会议提出全面深化改革。中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议于7月15日至18日在北京召开，这是2013 年党的十八届三中全会全面深化改革部署后，时隔十年再次部署进一步全面深化改革，标志着我国改革开放即将进入新阶段。今年的二十届三中全会将围绕推进中国式现代化进行全面深化改革，与十六届和十八届三种全会类似，均是在改革整体方向上的顶层设计，对国家未来的经济发展方向具有重要指导意义。

历届三中全会改革回顾

1. 历届三中全会的历史意义：定调发展模式、改革体制机制。

1978年十一届三中全会提出“把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来”，掀起了改革开放的浪潮；1993年十四届三中全会则为十四大提出的“建设社会主义市场经济体制”制定基本框架；2003年十六届三中全会讨论研究完善社会主义市场经济体制；2013年十八届三中全会会议提出全面深化改革。

2. 十四届三中全会：构建社会主义市场经济框架

(1) 改革措施：市场化、外向化，注重经济发展效率。会议提出市场体制、金融体制、财税体制、土地制度、对外经济制度等多个方面的体制改革，均服务于市场机制建设和提升经济发展效率，自此中国经济开始了30年的腾飞。

(2) 改革影响：塑造外循环带动内循环、“出口-地产”双轮驱动的发展模式。一是通过引入市场竞争机制和鼓励非公有制经济发展，使民营经济成为推动经济发展的重要主体；二是通过支持鼓励建设出口企业、建立结售汇制度、建立推动商品房制度、以分税制改革财税体系等措施，中国经济形成了以民营经济为主力军，以出口为导向、以结售汇和锚定美元的货币制度为保障、以地产为内需融资载体的发展模式。

3. 十六届三中全会：完善社会主义市场经济框架

(1) 改革措施：城镇化、法制化，注重协调规范发展。会议一方面继续深化十四届三中全会提出的市场化、外向化改革，另一方面增加了对城镇化、法制化和民生保障的要求。

(2) 改革影响：缓解社会矛盾，夯实发展动能。一是通过社会保障制度的完善、流动人口权益的保障措施等对十四届三中全会形成的粗放型发展模式带来的社会矛盾如失业等进行有效缓解；二是通过促进城镇化、规范地方财政预算，巩固了“出口-地产”双轮驱动的发展模式。

4. 十八届三中全会：全面深化改革

(1) 改革措施：市场化、现代化，多维度多层次的改革。会议在改革的深度与广度上都有进一步提升，对于细节的阐述更加丰富详细。重点着眼于市场与政府两个方面：经济体制的进一步市场化以及国家治理体系和治理能力的现代化。主要针对发展中不平衡、不协调、不可持续的问题“对症下药”。

(2) 改革影响：注重内循环，拉开高质量发展序幕。经济进入“新常态”，国内“刘易斯拐点”与全球贸易规模见顶使我国传统经济增长模式面临挑战。一方面着重提高科技创新能力，从依靠低成本劳动力向依靠提高全要素生产率的经济发展模式转变；另一方面面对转型过程中需求收缩所带来的阵痛，政策也不断在供给和需求两端做文章，重心从外循环转向内循环托底经济，以时间换空间。

二十届三中全会前瞻

展望二十届三中全会聚焦四个方面：一是推动高水平科技自立强和新质生产力发展。二是建立全国统一大市场，推动要素市场化。三是完善国家治理体系，平衡央地财权事权，推动财税体制改革。四是统筹发展与安全，坚守底线思维。五是高水平对外开放，参与全球治理。

新质生产力与科技创新

当前处于新一轮以人工智能为核心的科技革命前夕，百年变局下，科技创新日益成为国际战略博弈的主要战场，围绕科技制高点的竞争愈加激烈，各个国家间的综合国力竞争，归根结底是科技实力竞争。高水平科技自立自强是把握竞争主动和保障安全的关键。新质生产力战略是中国应对外部挑战的重要战略，科技创新是推动新质生产力的重要力量，关注创新领域的机制体制改革。

新质生产力发展既要推动传统产业转型升级，又要加快发展战略性新兴产业。在推动传统产业转型方面，包括鼓励传统产业实现数字化转型、加大科技成果转型力度以及创新科技推进农业发展现代化等措施。在发展战略性新兴产业方面，国务院国资委按照“四新”标准遴选确定首批启航企业，重点布局人工智能、量子信息、生物医药等新兴领域，加快新领域新赛道布局，培育发展新质生产力。

科技创新体系为新质生产力提供有力支撑。一方面，全面推进高水平科技自立自强，深化科技体制、教育体制、人才体制等改革，完善支持全面创新的基础制度。另一方面，加快建立产业需求引领的创新体系，持续加强知识产权保护。促进数字技术与实体经济深度融合，健全数据基础制度，大力推动数据开发开放和流通使用。

建设全国统一大市场

进一步全面深化改革的总目标是继续完善和发展中国特色社会主义制度，力求到2035年，全面建成高水平社会主义市场经济体制，中国特色社会主义制度更加完善。建立高水平的社会主义市场经济体制离不开建设全国统一大市场。此前在2021年和2022年先后发布了《建设高标准市场体系行动方案》和《关于加快建设全国统一大市场的意见》的文件，我们认为，当前一些领域仍面临着基础性制度待完善和地方壁垒、行政性垄断等问题，三中全会推进改革事宜，进一步完善市场机制和制度体系至关重要。

关注要素市场化配置改革进一步深化，将土地、资本、劳动力、技术、数据等要素真正交给市场来配置、市场来定价，为中国市场注入新的动力。

从城乡收入来看，在各类收入来源中，城镇与农村居民的财产净收入比重较大，差异也最为显著。而建设全国统一大市场，加快促进土地等要素流转，对于缩小城乡贫富差距具有重要意义。党的二十大报告中提出，要加快构建全国统一大市场，深化要素市场化改革。今年以来，多个部委在重要会议也提出要畅通城乡要素流动，打破城乡要素流动壁垒，促进人员和资源的合理分配，改善城乡居民收入结构，缓解城乡收入分化问题。

谋划新一轮财税改革

财税体制改革是重中之重。我国财税体制最近一次的大型改革，可以追溯到 1994 年的分税制改革。这一改革确立了我国现代财政制度的框架，后续在此基础上进行了多次调整和完善。而在土地财政遇冷的背景下，去年底中央经济工作会议提出要谋划新一轮财税体制改革，以推动高质量发展和加快中国式现代化建设。我们预计，本次改革或涉及央地和财政收支关系等结构方面的再平衡。从完善国家治理体系的角度来看，谋划新一轮财税体制改革，是进一步全面深化改革重大举措之一，这要求财政政策并非仅仅扮演过去宏观调控的职能，而是围绕着国家治理的一系列目标，协同其他政策更好的发挥财政政策的支撑作用。

税收改革推动共同富裕。财政收入上的改变离不开税收体制的改革，现有税收体制对于提高居民收入，实现共同富裕仍存在较大的改善空间。

谋划新一轮财税体制改革，聚焦以下几个方面：

一是进一步完善分税体制，调整中央与地方之间的事权与财权。我们认为，一方面在化解地方政府债务风险的背景下，中央可能要适当增加更多对于公共产品的支出，特别是在科技、安全等领域，另一方面要更大程度的发挥中央的调节作用，对薄弱领域、短板领域等增加支持。

二是税收改革，关注消费税、增值税等。在十四届全国人大常委会立法规划中，消费税法被列入第一类项目，为“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”，后续消费税的相关改革值得关注。

我们认为，消费税作为国家调控消费行为、引导产业结构升级、优化财政收入结构的重要工具，其改革动向与广大消费者息息相关，重点关注消费税的调节作用而非财税作用，重在对特定领域、特定行业等形成一定的鼓励和约束，而非单纯的考虑补充税源。此外，增值税也是改革焦点之一，重点关注是否存在着“三档税率兼并两档”。

统筹发展与安全

去年召开的中央金融工作会议首次提出加快建设金融强国目标，今年以来，我国持续深化金融供给侧结构性改革，加强投融资端监管，推动降低投融资成本。投融资环境仍有进一步优化空间，未来或继续激发民间投资活力、优化投融资环境、吸引外资进入以及加强资本市场监管。

推动耐心资本成为定海神针，打造长期牛市基础。当前，我国正通过政策引领和市场机制改革，吸引更多的长期资金入市，以支持创新项目和科技领域的发展。然而，当前资本市场中“耐心资本”的供给尚显不足，长期投资的不足限制了部分领域和创新项目的稳健发展。我们预计，养老金等保险资金、国有资金或将在支持创新的投融资领域发挥更大作用。

3月21日，习近平总书记在湖南调研时表示“进一步全面深化改革要突出问题导向……有效防范化解重大风险，不断为经济社会发展增动力、添活力。”二十大强调统筹发展与安全，明确以新安全格局保障新发展格局，考虑当前内外部面临的复杂局势。

防范化解地方政府隐性债务。3月22日，国务院召开防范化解地方债务风险工作视频会议，强调要更好统筹发展和安全，持续推进地方债务风险防范化解工作。明确要求妥善化解存量债务风险，严防新增债务风险。

地方政府债务风险的化解关键还是在于改革推进，一方面在市场较为关注增量化债工具上，若想用新增专项债进行债务置换，必然需要改革突破项目自收益平衡的要求；另一方面推动融资平台改革转型更为重要，推动其向经营性国企转型，需要一系列与之对应的机制体制革新，比如在考核方式、业务范围等进行调整。

防范化解金融风险特别是系统性风险。2024年1月16日，习近平总书记发表重要讲话强调：金融监管要“长牙带刺”、有棱有角，关键在于金融监管部门和行业主管部门要明确责任，加强协作配合。在市场准入、审慎监管、行为监管等各个环节，都要严格执法，实现金融监管横向到边、纵向到底。各地要立足一域谋全局，落实好属地风险处置和维稳责任。风险处置过程中要坚决惩治腐败，严防道德风险。

2024年以来出现了一些地产、信托等风险暴露，未来防范化解金融风险依旧是改革重点推进事宜，近期金融稳定法提请审议便是其中之一。

高水平对外开放，参与全球治理

党的二十大报告正式提出，坚持推进高水平对外开放，坚持对外开放的基本国策，推动构建更高水平开放型经济新体制。高水平对外开放是服务于国家整体发展大局，构建经济发展新格局的必由之路。高水平对外开放旨在通过深化改革开放，促进经济的高质量发展，积极参与全球经济化发展，推动构建人类命运共同体。

进入新发展阶段，国内外环境的深刻变化既带来一系列新机遇，也带来一系列新挑战，是危机并存、危中有机、危可转机。随着经济全球化出现逆流，外部环境越来越复杂多变，大家认识到必须处理好自立自强和开放合作的关系，处理好积极参与国际分工和保障国家安全的关系，处理好利用外资和安全审查的关系，在确保安全前提下扩大开放。

高水平对外开放不仅扩大了市场准入、提升了国际合作水平，更成为深化供给侧结构性改革的关键牵引力，在对外开放领域，近年来我国不断扩大对不同国家的免签范围，推出签证便利化措施，以促进国际交流与合作。

放开外资限制，提高投资自由度。除对外开放和参与国际治理外，在吸引外资议题上，近年来，我国逐步放开关键行业的外资限制，不仅全面取消制造业外资准入限制，还放宽科技创新、银行保险业外资准入条件，并支持外资机构参与国内债券基金业务。

以开放促改革、促发展，是我国改革开放的成功实践。进入新发展阶段，对新发展理念的理解要不断深化，举措要更加精准务实，真正实现高质量发展。要谋划进一步全面深化改革重大举措，为推动高质量发展、推进中国式现代化持续注入强劲动力。

实践证明，过去40年中国经济发展是在开放条件下取得的，未来中国经济实现高质量发展也必须在更加开放条件下进行。这是中国基于发展需要作出的战略抉择，同时也是在以实际行动推动经济全球化造福世界各国人民。

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