国务院29日发布《2024—2025年节能降碳行动方案》。《行动方案》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，全面贯彻习近平经济思想、习近平生态文明思想，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，一以贯之坚持节约优先方针，完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，强化碳排放强度管理，分领域分行业实施节能降碳专项行动，更高水平更高质量做好节能降碳工作，更好发挥节能降碳的经济效益、社会效益和生态效益，为实现碳达峰碳中和目标奠定坚实基础。

 

《行动方案》在重点任务方面，部署了化石能源消费减量替代、非化石能源消费提升、建筑节能降碳等10方面行动、27项任务。《行动方案》还提出，2024年，单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放分别降低2.5%左右、3.9%左右，规模以上工业单位增加值能源消耗降低3.5%左右，非化石能源消费占比达到18.9%左右，重点领域和行业节能降碳改造形成节能量约5000万吨标准煤、减排二氧化碳约1.3亿吨。为推动能耗双控转向碳排放双控创造了积极条件。专家解读如下：

 

 

节能降碳是生态文明建设的重要内容，是促进经济社会发展全面绿色转型、实现高质量发展的必由之路。近日，国务院印发《2024—2025年节能降碳行动方案》（国发〔2024〕12号，以下简称《行动方案》），对推动完成“十四五”节能降碳目标、助力实现碳达峰碳中和具有重要意义。

 

 

《行动方案》是推动完成“十四五”节能降碳目标的重要部署。节能降碳是破解资源环境约束、推动绿色低碳高质量发展的重大举措。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第二次会议上强调，“要一以贯之坚持节约优先方针，更高水平、更高质量地做好节能工作”。《行动方案》立足当前形势，紧抓主要矛盾，突出重点领域，细化今明两年节能降碳量化目标，明确重点领域行业节能降碳任务，将对打好“十四五”节能降碳工作“收官战”，推动经济社会高质量发展发挥重要引领作用。

 

《行动方案》为继续做好“十五五”节能降碳工作奠定实践基础。当前，我国已开启迈向第二个百年奋斗目标的新征程，锚定建成社会主义现代化强国目标，意味着我国国民经济还将持续发展、人民生活水平还将大幅提升，需要充足能源予以支撑保障。《行动方案》坚决贯彻党中央、国务院关于节能降碳重大决策部署，认真总结实践经验，提出了结构节能、技术节能、管理节能等相应细化措施，将为加强经济社会发展能源保障、如期实现2030年前碳达峰目标夯实政策基础。

 

《行动方案》为推动能耗双控转向碳排放双控创造积极条件。党的二十大报告提出“完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，逐步转向碳排放总量和强度双控制度”。《行动方案》深入贯彻党的二十大精神，完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持先立后破，优化完善能源消耗总量和强度调控，健全碳排放双控配套制度，突出化石能源消费减量要求，引导非化石能源消费提升，严格新上项目管理，加强重点领域行业能效管控，强化节能事中事后管理约束。相关政策有利于推动能耗双控向碳排放双控转变的衔接过渡，为持续做好碳达峰碳中和工作奠定更加坚实的制度基础。

 

 

“十一五”以来，我国强化能源消耗总量和强度调控，坚决遏制不合理能源消费，有力保障高质量发展用能需求。“十四五”前三年，我国节能降碳工作取得显著成效，但受新冠疫情等因素影响，能耗强度降低指标完成有所滞后，完成五年规划目标任务艰巨。《行动方案》坚持问题导向和目标导向，科学精准提出“十四五”后两年节能降碳目标任务。一是优化能源消费结构。提出到2024年非化石能源消费占比达到18.9%左右，2025年非化石能源发电量占比达到39%左右、非化石能源消费占比达到20%左右等量化目标，推动清洁能源消费提升。二是深化节能降碳挖潜。提出今后两年通过实施重点领域和行业节能降碳改造形成节能量约1亿吨标准煤、减排二氧化碳约2.6亿吨的目标，部署工业、建筑、交通、公共机构等重点领域节能降碳改造具体任务。三是强化评价考核机制。严格实施节能目标责任评价考核，将非化石能源消费量、重点领域行业节能改造量纳入考核范畴，强化央企节能降碳目标考核。四是完善用能预算管理。实施重点用能单位化石能源消费预算管理，推行新上项目非化石能源消费承诺，将可再生能源电力消纳责任权重分解至重点用能单位，提升节能降碳精细化管理水平。

 

 

当前，我国钢铁、有色、石化、化工、建材等行业仍有超过10%的产能能效低于基准水平，大量老旧建筑缺乏节能措施、运行管理缺失，亟需以点带面、系统推进，推动能源利用效率提升。《行动方案》准确把握全社会能源消耗主要环节。一方面，针对重点用能领域、重点工业行业、重要用能设备等方面节能降碳短板弱项，系统部署节能降碳十大行动，以定量定性相结合的方式设定细化目标，提出产业结构调整、用能结构优化、工艺技术提升、节能降碳改造、用能设备更新等针对性任务举措。另一方面，将节能降碳改造与扩大有效投资、老旧小区改造、大规模设备更新和消费品以旧换新等有机结合，以发展新质生产力为导向促进节能降碳，推动传统产业转型升级，培育壮大高能效的新兴产业，充分发挥节能降碳的经济效益、社会效益和生态效益。

 

 

近年来，我国持续完善节能降碳规制标准体系，但能源和碳排放统计核算基础仍较薄弱，法律法规标准体系有待健全，各类激励约束政策和市场化机制需进一步强化。《行动方案》部署基础能力建设，完善支撑保障体系。法规标准方面，推动修订节约能源法，完善节能审查办法、节能监察办法、重点用能单位管理办法。加快节能标准制修订，加强能源消费和碳排放统计核算。配套政策方面，强调在落实好既有节能降碳财税政策基础上，加快完善支持绿色发展的财税、金融、投资、价格政策体系，加大对科技创新推广、节能降碳改造和用能设备更新等支持力度。管理机制方面，推动建立重大项目节能审查权限动态调整机制，统筹推进项目节能审查和碳排放评价，强化新上项目源头把关。强化重点用能单位能源利用状况报告、能效诊断、节能监察等工作，把事中事后监管落到实处。市场化机制方面，推进用能权有偿使用和交易，稳妥推进全国碳市场和自愿减排交易市场建设，加快建设绿证交易市场。

 

作者：刘琼 国家节能中心主任

 

 

近日，国务院印发《2024—2025年节能降碳行动方案》，紧扣“十四五”节能降碳约束性指标，部署重点行业领域和用能环节节能降碳任务，采取务实管用措施，加大工作推进力度，着力推动高质量发展，为实现碳达峰碳中和目标奠定坚实基础。

 

 

绿色低碳发展，是推动高质量发展的重要任务。高质量发展是新时代的硬道理，绿色发展是高质量发展的底色。发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点，新质生产力本身就是绿色生产力。《行动方案》提出的政策举措，以提升节能降碳能力和水平为出发点，以发展绿色低碳新质生产力为落脚点，有利于扭转传统的粗放增长方式，有利于提高全要素生产率，有利于推动质量变革、效率变革、动力变革，推动经济高质量发展。

 

节能降碳行动，是推动高质量发展的重要抓手。我国重点领域和行业节能降碳增效潜力巨大，推动能耗双控转向碳排放双控的制度基础需加快夯实。《行动方案》部署了能源、工业、建筑、交通、公共机构、用能设备等十大领域节能降碳行动，完善节能降碳机制，强化能耗、排放、技术等标准牵引，对努力完成“十四五”节能降碳目标、助力实现碳达峰碳中和具有重要意义。

 

 

加快改造升级，推动传统产业绿色低碳转型。以节能降碳为切入点发展新质生产力，关键在科技创新和先进技术应用。《行动方案》结合钢铁、石化化工、有色金属、建材等行业的最新前沿技术和装备，推广普及钢铁行业高炉炉顶煤气、焦炉煤气余热、低品位余热综合利用、石化化工行业先进气化炉、有色金属行业高效稳定铝电解和铜锍连续吹炼、建材行业陶瓷干法制粉等先进技术装备，为相关行业节能降碳改造升级指明了方向。结合大规模设备更新和消费品以旧换新，推进“十四五”后两年节能降碳改造，在节能增效、提高先进产能占比的同时，提升生产效率、拉动投资消费，是实现经济发展稳中求进、以进促稳的重要举措。

 

激发需求活力，壮大新能源和循环经济等新兴产业。推进产业结构优化调整，推动经济绿色低碳高质量发展，培育壮大新兴产业是关键。《行动方案》提出，要大力推进非化石能源开发利用，推动重点领域用能低碳替代，实施新上高耗能项目非化石能源消费承诺，积极开辟非化石能源消费场景，促进相关产业发展。积极发展循环经济产业，推动废钢、尾矿、废石、废渣、工业副产石膏、废旧装备产品回收和综合利用。推广节能咨询、诊断、设计、融资、改造、托管等“一站式”综合服务模式，加大对节能服务产业发展支持力度，为建设现代化产业体系提供有力支撑。

 

强化科技创新，超前布局氢能、人工智能等未来产业。培育发展未来产业，是在全球新一轮科技革命和产业变革中抢占先机的重要战略举措。《行动方案》积极推广微电网、虚拟电厂、车网互动等新技术新模式，布局钢铁行业氢冶金、化工行业绿氢炼化、工业园区核能供汽供热、清洁低碳交通运输工具、大型公共建筑用电设备智能群控等领域科技研发和示范应用，推动绿色低碳先进技术示范工程建设，引导金融机构创新绿色和转型金融产品，为氢能、人工智能、核能供热等未来产业发展奠定更加坚实的基础。

 

 

完善管理体制，发挥政策指挥棒作用。2024—2025年，是推动能耗双控转向碳排放双控的重要时期，建立健全节能降碳管理体制机制，将战略部署转化为可操作的具体政策，是“十四五”后两年实现节能降碳目标的重要工作。《行动方案》提出强化节能降碳目标责任评价考核、严格固定资产投资项目节能审查和环评审批、加强重点用能单位节能降碳管理、加大节能监察力度、加强能源消费和碳排放统计核算等5方面举措，明确将节能改造量和非化石能源消费量纳入节能目标责任评价考核，大力推进法规政策标准体系建设，推动各地区、各有关部门和重点企业强化节能降碳意识，有力支撑节能降碳目标任务落地见效。

 

强化市场机制，激发节能降碳内生动力。节能降碳既有公益特征，也要遵循市场规律。要充分发挥市场对资源配置的决定性作用，调动全社会力量参与节能降碳。《行动方案》提出，要深化新能源上网电价市场化改革，完善高耗能行业阶梯电价制度，深化供热计量改革、有序推进两部制热价，充分发挥价格杠杆作用。推进用能权有偿使用和交易，稳妥扩大全国碳市场覆盖范围，有序建设温室气体自愿减排交易市场，加快建设绿证交易市场，健全节能降碳市场化机制，有利于激发企业节能降碳的内生动力。

 

发挥政府作用，制定规则并弥补市场失灵。在市场规则制定、防范市场失灵方面，政府要发挥重要作用，巩固全社会共识、防止公共利益受损。《行动方案》提出推动修订节约能源法、固定资产投资项目节能审查办法、重点用能单位节能管理办法、节能监察办法等法律法规，结合推动大规模设备更新和消费品以旧换新加快节能标准制修订，相关举措顺应我国节能降碳工作新形势新要求，有助于规范各类主体行为，为实现“十四五”节能降碳目标更好地保驾护航。

 

作者：吕文斌 中国宏观经济研究院能源研究所所长；白泉 中国宏观经济研究院能源研究所能源效率中心主任

 

 

2014年6月，习近平总书记提出“四个革命、一个合作”能源安全新战略，将能源消费革命放在工作首要位置。2020年9月，我国向国际社会作出碳达峰碳中和庄严承诺，对推动全社会各领域节能降碳提出新的更高要求。近日，国务院印发《2024—2025年节能降碳行动方案》（国发〔2024〕12号，以下简称《行动方案》），明确了今明两年我国节能降碳工作总体要求和重点任务，指导各地区和有关行业进一步做好“十四五”后两年节能降碳工作。

 

 

近年来我国非化石能源装机规模不断迈上新台阶，非化石能源消费占比不断提高，但化石能源消费比重仍在80%以上。推动全社会能效提升和碳排放下降，要积极推进化石能源消费减量替代，提升非化石能源开发和消纳水平，推动能源结构清洁低碳转型。

 

在化石能源消费减量替代方面，《行动方案》从两个方面明确了工作要求：一是源头管控，严格合理控制煤炭消费，合理调控油气消费结构，严格实施大气污染防治重点区域煤炭消费控制，推进非电力用煤削减和散煤治理。二是过程替代，推动煤电低碳化改造和建设，推进工业窑炉清洁能源替代，推广先进生物液体燃料、可持续航空燃料。

 

在非化石能源消费提升方面，《行动方案》提出三方面具体工作举措：一是扩大供给，坚持集中式与分布式并举，加大非化石能源开发力度，推动全国非化石能源发电量占比进一步提升。二是鼓励消纳，加快跨省跨区电力通道建设和配电网改造，推进抽水蓄能、新型储能建设，提升电网对新能源接入的承载能力。三是促进消费，合理设定各地区新能源利用率，推动设立新上项目非化石能源消费承诺，强化绿证与节能降碳政策衔接，切实提高非化石能源消费水平。

 

 

完善能源价格形成机制，运用价格杠杆引导市场主体和全社会行为，是优化资源配置、促进全社会节约、推动形成绿色生产生活方式的有效手段。

 

节能降碳工作离不开价格机制的正确引导。《行动方案》提出要落实煤电容量电价，深化新能源上网电价市场化改革，研究完善储能价格机制，为进一步优化能源领域相关价格政策提供了重要参照。随着我国新能源早期补贴政策逐渐退坡，新能源产业发展进入平价时代，但由于风电、储能等不少领域价格机制仍不完善，时常出现市场调节能力不足、价格失灵等问题。《行动方案》坚持节能优先为导向，推动完善高耗能行业阶梯电价制度，强化多领域政策协同。同时，参考煤电电价两部制改革经验做法，《行动方案》提出将深化供热计量收费改革，有序推行两部制热价，将逐步推动解决建筑采暖领域能源浪费问题。

 

 

节能降碳工作覆盖领域广、任务多。《行动方案》重点任务除了能源结构的优化调整外，还涵盖了工业、建筑、交通、公共机构等重点耗能行业和用能产品设备。其中，工业领域重点聚焦钢铁、石化化工、有色金属和建材等四个主要行业。要实现上述领域相应的节能改造任务，离不开科技的引领与支撑。《行动方案》提出，充分发挥国家重大科技专项作用，集中攻关一批节能降碳关键共性技术，扎实推进绿色低碳先进技术示范工程建设。一方面，由于推进节能降碳、能源转型工作，需统筹考虑能源系统的经济性，避免不合理、不成熟的新能源技术过早产业化可能造成的技术路线和经济投资锁定效应；另一方面，通过部署一批国家重大科技专项等科学研究项目，能够引导相关科研院所、高校、企业及早布局并更加积极投身节能降碳关键技术攻关，推动基础研究探索、关键技术研发、重大工程示范和科技成果推广应用，实施产、学、研、用协同互济，形成自主创新强大合力，为建设能源强国奠定坚实基础。

 

 

在健全制度标准方面，《行动方案》提出“结合推动大规模设备更新和以旧换新，对标国内国际先进水平，加快强制性节能标准制修订，扩大标准覆盖范围”，有利于向公众普及节能降碳知识，提升社会宣贯效果。

 

此外，《行动方案》还提出要实施全民行动，大力倡导简约适度、绿色低碳生产生活方式，遏制不合理用能用电需求。一方面要加大节能节电宣传力度，创建节约型企事业、绿色服务业、绿色社区，如可通过宣传栏张贴海报、公共屏滚动播放视频等形式扩大宣传效果；另一方面可引导减少空调使用时间，严格控制空调冬季夏季使用温度，杜绝“白昼灯”“长明灯”“无人灯”，鼓励使用节能灯具，最大限度节约用电。

 

总的来看，《行动方案》对加快推动部署节能降碳有关工作作出了系统部署，提出的各项行动举措务实有力，对促进非化石能源消费，推动重点领域和行业节能降碳作出系统安排，将为积极稳妥推进碳达峰碳中和、全面推进美丽中国建设、促进经济社会发展全面绿色转型奠定坚实基础。

 

作者：刘吉臻 中国工程院院士、华北电力大学新能源电力系统全国重点实验室主任

 

 

近日，国务院印发《2024—2025年节能降碳行动方案》，明确今明两年节能降碳工作总体要求、重点任务、管理机制和支撑保障措施，要求各地区各有关部门以更高水平更高质量推进节能降碳工作，采取有力措施，尽最大努力实现“十四五”节能降碳约束性指标，为如期实现碳达峰碳中和目标奠定坚实基础，是当前深入推进节能降碳的行动指南。

 

一、坚持目标导向和问题导向，合理设定目标任务
 

“十四五”规划《纲要》确定单位国内生产总值能耗降低13.5%的约束性指标。“十四五”前三年，我国节能降碳成效显著，但受新冠疫情等影响，全国能耗强度降低仍滞后于时序进度，部分地区节能降碳形势较为严峻。

 

一方面，《行动方案》坚持目标导向，充分考虑五年规划目标设置和实际完成进度，明确2024年、2025年单位国内生产总值能耗降低、单位国内生产总值二氧化碳排放降低、规模以上单位工业增加值能耗降低、非化石能源消费占比和重点领域行业节能降碳量等总体目标，并提出能源、工业、建筑、交通、公共机构节能降碳具体目标要求，构建多层次进阶式目标体系。

 

另一方面，《行动方案》坚持问题导向，针对重点领域重点行业节能降碳薄弱环节，系统部署化石能源消费减量替代行动、非化石能源消费提升行动、钢铁行业节能降碳行动、石化化工行业节能降碳行动、有色金属行业节能降碳行动、建材行业节能降碳行动、建筑节能降碳行动、交通运输节能降碳行动、公共机构节能降碳行动、用能产品设备节能降碳行动，为下一步工作指明了方向和路径。

 

 

当前，“十四五”节能降碳工作已经进入攻坚期，《行动方案》充分考虑节能降碳工作涉及面广、联动性强的特点，坚持条块结合，提出强有力措施，推动全社会节能降碳取得更大成效。

 

从领域看，《行动方案》在强化工业、建筑、交通、公共机构、用能产品设备等重点用能环节管理的同时，明确提出钢铁、石化化工、有色金属、建材等4大重点行业节能降碳工作要求，从完善产能产量调控、推进用能低碳替代、优化生产工艺流程、加快节能降碳改造四方面着手，推动提升用能质量效益。紧密结合党中央、国务院关于推动大规模设备更新和消费品以旧换新部署要求，组织实施用能产品设备节能降碳行动，强化能耗、排放、技术等标准牵引，推动重点用能设备更新升级，加强废旧产品设备循环利用。

 

从地区看，“十四五”前三年，各地区节能降碳约束性指标完成进度差异较大。《行动方案》提出坚持先立后破，稳妥把握工作力度和节奏等原则，在充分考虑地区工作实际基础上制定差异化管理措施，实行新上项目非化石能源消费承诺，明确要求“十四五”后两年新上高耗能项目非化石能源消费比例不得低于20%，并鼓励地方结合实际提高比例要求，将有力支撑全国节能降碳目标实现。

 

 

节能降碳是加快发展方式绿色转型的重要抓手，既利当前、更利长远。推进节能降碳工作需要政府和市场协同发力，共同破解制度、技术、投资支撑等方面制约，强化工作支撑保障。

 

政策标准方面，《行动方案》强调发挥政府投资带动放大效应，落实好有利于节能降碳的财税政策，发挥绿色金融作用，加大对节能降碳改造和用能设备更新的资金支持。提出进一步完善价格政策，深化能源价格形成机制，完善高耗能行业阶梯电价制度，有序推行两部制热价，有力推进消费侧节能。发挥国家重大科技专项作用，强化节能降碳关键技术攻关和先进技术推广应用，发挥科技引领创新赋能作用。

 

市场化机制方面，《行动方案》提出积极推广节能咨询、诊断、设计、融资、改造、托管等“一站式”综合服务模式，提升节能降碳产品服务供给。推动完善用能权交易、碳排放权交易、温室气体自愿减排交易、可再生能源绿色电力证书交易等市场化机制设置，强化机制间衔接协调，通过市场化配置手段使资源环境要素价格充分反映其稀缺性和外部性，在全社会树立能源资源环境有价理念，推动形成简约适度、绿色低碳的生产方式和生活方式。

 

作者：魏一鸣 北京理工大学副校长