一边是激增的新能源装机需求，一边是新能源发展用地供应不足，矛盾如何化解？中央全面深化改革委员会第四次会议强调，要统筹好区域经济布局和国土空间利用，立足各地功能定位和资源禀赋，细化土地管理政策单元，提高资源开发利用水平，更好发挥优势地区示范引领作用。面对能源转型进程中的用地挑战，必须科学全盘谋划用地政策，增强新能源高质量发展保障能力。

 

土地是能源生产的关键要素。无论是电厂发电，还是从地下挖掘煤炭、油气等能源资源，都需要占用土地。开发不同能源占地情况差异较大，由于能量密度远低于化石能源，开发同等装机容量的风光新能源通常需要更多土地。据测算，为实现碳中和愿景，2060年我国风电、光伏装机量将达2020年的10倍以上。保障新能源发展用地需求，并实现新能源与生态环境协调发展，是新能源大规模发展的难点。

 

随着新能源规模快速扩大，土地资源已成为影响其发展的重要因素。在耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界“三线”限制下，新能源用地并不像人们想象中那么充裕。在电力装机大省山西，受“三线”划定控制的土地面积占全省国土面积一半左右，再除去不适宜建设光伏的山地高原和已规划为各类开发区的土地，可供光伏用地并不多。在可再生能源大省青海，受生态保护红线限制，许多看起来像戈壁荒漠的土地上并不能开发新能源。在中东部区域，大部分平原都属于永久基本农田，部分新能源项目无法得到合理开发利用。此外，新能源开发中还存在土地使用审批繁琐和指标获取难等现象。

 

推动能源绿色低碳转型，意味着新能源将逐渐占据主力电源地位。新能源开发用地问题若不能妥善解决，将直接影响“双碳”目标实现和经济社会可持续发展。2022年5月，国家发展改革委、国家能源局发布《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》，重点表明了推动解决制约新能源行业发展用地困境的决心。下一步，要规划引领、综合施策，多路径解决新能源用地问题。

 

切实保障新能源合理新增用地需求。土地利用要算“大账”，在统筹推进新能源推广应用与生态环境协调发展基础上，合理规划土地资源，给光伏、风电留足发展空间。要完善新能源项目用地管制规则，建立自然资源、生态环境、能源主管部门等相关单位的协同机制。在符合国土空间规划和用途管制要求基础上，充分利用沙漠、戈壁、荒漠等未利用地，布局建设大型风光电基地。严格落实生态环境分区管控要求，统筹安排大型风光电基地建设项目用地用林用草。在土地预审、规划选址、环境保护等方面加强协调指导，提高审批效率。

 

优化新能源布局方式节约土地利用。新能源开发不能光盯着土地要素的刚性增长，还要在提高国土空间资源利用效率上做文章。新能源开发不只有大基地一条路，仅仅依靠田间地头零散式开发，德国风电装机走在了欧盟成员国前列，我国也有成功样本，正是凭借深耕分布式光伏开发，山东省光伏装机量连年位居全国第一。在土地资源紧张的中东部地区，可重点开发屋顶光伏、建筑光伏、分散式风电等分布式能源。鼓励新能源与农林牧渔业融合发展，支持在资源枯竭型矿区、采煤沉陷区等开展具有生态环境保护和修复效益的新能源项目，提高风电、光伏项目土地资源利用效率。

 

推动技术创新拓展新能源发展空间。更高的能量转换效率和更强的发电能力，意味着同等面积土地上要生产更多能量。随着光伏电池转换效率提高，风电机组单机容量提升，同等装机规模的风电场和光伏电站占地面积会进一步减少。不仅要鼓励新建新能源场站应用高效技术，还要引导发电设备临近退役的老旧风光电站进行改造升级，进一步提升风光资源和土地利用效率，提高存量新能源场站经济效益。

 

为实现新能源大规模、高比例、高质量发展目标，用地问题的堵点、难点不容回避。主管部门和地方政府应结合实际，采取差别化用地政策，努力为新能源开发创造条件、扫清障碍。

 

作者：王铁辰 来源：经济日报