资源型地区具有以下几个特征。一是区位条件较差，许多位于山区甚至是深山区。这与矿业自然属性有关，如煤炭、金属矿等多集中在山区，就近冶炼有利于降低运输成本。二是产业结构单一，以上游产业为主。多数资源型城市以矿业开采和冶炼为主，只有少部分城市对矿产品进行深加工，但也属于上下游产业链，一旦资源枯竭，产业链即断裂。三是工资水平低而失业率高。矿工多数从农村招聘而来，矿工家属与矿工均在一个企业工作，多数住在棚户区。四是生态环境欠账较多。矿业加工废水排放造成一些动植物死亡，尾矿堆积占用大量土地，存在垮坝风险。五是城市布局分散。资源型城市多数是缘矿而建，而资源分布一般具有不连续性特点，决定了城市布局呈分散性特征。六是城市管理条块分割。我国资源型城市在发展初期，无论是石油、煤炭、冶金还是森工城市，基本都采用政企合一管理体制，即大型企业领导兼任城市党政领导，企业与城市是同一个利益主体。

 

针对资源型地区尤其是资源濒临枯竭地区面临的困难，国家采取了多项举措，包括开展资源枯竭城市转型试点、支持发展接续产业、棚户区改造、促进下岗职工再就业等。

 

2007年，《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》提出，建立健全资源型城市可持续发展长效机制，加大对资源型城市尤其是资源枯竭城市可持续发展的支持力度，大力推进产业结构优化升级和转变经济发展方式，培育壮大接续替代产业，改善生态环境，促进资源型城市经济社会全面协调可持续发展。

 

从2008年开始，我国陆续推出三批资源型城市转型试点。首批经国务院批准的资源型城市转型试点共12个，分别是阜新、伊春、辽源、白山、盘锦、石嘴山、白银、个旧、焦作、萍乡、大冶、大兴安岭。第二批经国务院批准的试点城市共32个，其中地级市9个、县级市17个、市辖区6个。第三批经国务院批准的试点城市共25个。

 

在党中央、国务院正确领导和各方共同努力下，以资源枯竭城市转型为突破口的资源型地区可持续发展工作取得阶段性成果，政策体系逐步完善，工作机制初步建立，城市经济社会发展重现生机与活力。但资源型地区历史遗留问题依然严重，转型发展内生动力不强，产业发展对资源依赖性依然较强，采掘业占二次产业比重超过20%，现代制造业、高技术产业等处于起步阶段。

 

2013年，国务院印发《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》。规划范围包括262个资源型地区，其中地级行政区（包括地级市、自治州、盟等）126个、县级市62个、县（包括自治县、林区等）58个、市辖区（开发区、管理区）16个。提出坚持统筹协调、分类指导，努力化解历史遗留问题，加快资源枯竭城市转型发展，有序开发综合利用资源，提升城市综合服务功能，促进资源富集地区协调发展，走出一条有中国特色的资源型城市可持续发展之路。并将资源型城市划分为成长型、成熟型、衰退型和再生型四种类型，明确了各类城市发展方向和重点任务。

 

2021年，国家发展改革委、财政部、自然资源部联合印发《推进资源型地区高质量发展“十四五”实施方案》，作为“十四五”时期指导资源型地区转型发展的重要制度性文件，准确把握新发展阶段资源型地区转型发展面临的新形势新问题，提出了相应重大任务和政策举措，对引导资源型地区进一步强化保障国家资源能源安全重要职能，科学确定本地区发展定位，合理谋划转型发展思路具有重要意义。

 

结合市场经济条件下的现实需求，资源型地区转型方向大体有以下三个。一是区位条件较好、腹地较大的资源型城市，转型方向是建设区域性中心城市，通过改善营商环境，发展接续产业，推动产业多元化发展，并不断完善城市功能，与周边城市和农村建立合作关系，辐射带动周边地区共同发展。二是距离都市较近的资源型城市，应和都市错位发展，作为都市的一个功能区，和都市形成一定分工，不再追求城市规模扩大和功能健全。三是远离城市的独立工矿区，因缺乏区位优势，不具备发展二三产业条件，资源枯竭后应果断选择移民搬迁。

 

作者：肖金成 中国国土经济学会理事长、国家发展改革委国土地区研究所原所长