优化双循环格局下地方政府科技创新治理
中国社会科学报 / 2023-08-17 13:16:52
党的二十大报告指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。以高质量发展为主题，要求加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。在人口红利衰减、劳动力成本上升的情势下，以创新驱动发展是实现高水平经济“双循环”的必由之路。落实创新驱动发展战略关键在于提升创新体系的效能，深化区域分工，构建高质量内循环格局有赖于区域科技研发支撑。区域创新体系是国家创新体系的重要子系统，区域研发活动通过区域创新体系组织。提升区域创新体系效能，需要地方政府创新科技治理方式。
功能需求
改革开放以来，中国逐步融入世界分工体系，形成“引进、消化、吸收、再创新”的国家创新模式以及与之适配的创新系统。在全球化趋势下，发达国家借助研发优势占据价值链上游，发展中国家承接发达国家产能转移得以参与世界分工。服务于参与世界分工，转化科技成果、分享跨国公司技术外溢、优化产能等，是该情境下发展中国家创新体系的主要功能。随着全球化出现进程放缓、区域化等特征，世界分工链重构导致出现制造业回流美国、国际产能向东南亚转移、国际供应链脆弱等现象，对华技术转移阻力增多、技术外溢效应减弱、创新源头供给出现不足。要应对这些变化，区域创新体系的功能必须有所调整。
一是区域科技创新水平需支撑本区域在分工链中的定位，围绕生产链配置创新链。双循环格局赋予区域不同的经济功能，区域创新体系必须适应功能细分。东部地区作为主要的创新源头，必须提升区域基础研究能力；中西部地区承接产能转移，必须增强科技成果转化能力；区域间有效开展研发与生产合作，必须深化区域研发分工，完善有助于区域间创新合作的激励机制。
二是提高创新资源配置能力。创新资源共享是区域间有效开展创新合作的必要条件。受历史因素影响，借助地方推动我国工业化得以快速发展。这也导致区域间产业趋同，专业分工不足，研发水平提升也因此受限，基础研究与应用研究不足。打通内循环，在全国统一大市场中提升产业专业化水平，需要促进创新资源区域间畅通流动以提高创新资源使用效率。
三是区域创新体系必须及时适应全球创新链变化。创新体系支撑创新链运行，创新链深度影响创新体系。区域创新体系只有继续嵌入全球创新链，才可能增强国内大循环对国际循环的吸引力和推动力。世界分工链变化已经使得国际科技主要合作对象、合作领域、合作方式等发生巨大变化。准确感知全球创新链变化并及时做出调整，对区域创新体系效能具有关键性影响。
四重挑战
以人工智能为核心引擎的新一轮产业革命正快速改变科学结构，知识生产环境与方式随之发生改变，科学发现的复杂性提升也使得研发风险增大。经济新常态下政府科技投入能力下降，而研发规模却在迅速增长，创新资源的供需矛盾日益加深。此情势下，地方政府科技创新治理面临四重新挑战。
第一，官员激励方式有待创新。粗放型增长模式下经济发展目标较确定明晰，采用地方官员晋升锦标赛方式曾极大促进地方经济发展，乃至创造中国奇迹。然而，集约式发展模式下追求精明增长，需要随机应变适应环境与情势变化，及时调整发展目标以确保效度，地方官员晋升锦标赛激励方式缺乏奏效的必要条件，偏重结果导向的绩效考核方式有待优化。
第二，财政紧缩条件下提升财政科技支出绩效。“过紧日子”常态化，财政专项支出作为重要的科技政策工具，发挥作用更需要将好钢用在刀刃上。抓项目促经济发展通常奏效，该方式在科技创新治理中能否有效则具有不确定性。创新的本质是以改进技术、产品或服务满足市场需求的经济活动，有效促进市场经济活动开展的政策着力点在于优化创新环境与营商环境，财政资金支出行为逻辑应由规划思维适当向商业思维调整。
第三，以内循环为主的格局下，引导科技创新积极有益地推动供给侧改革。外向型经济下供给需要与发达国家市场需求适配，研发受跨国公司深度影响。在以国内市场循环为主的格局下，市场需求结构有了较大变化。面对中等收入陷阱、人口老龄化、生育率下跌等发展困境，科技创新应提供技术破解之道。化解技术冲突、控制发展困境、消弭科学信任危机，负责任研究与创新，而不应单纯谋取利润。
第四，统筹区域发展导向下进一步厘定地方政府科技事权边界。财权和财力与事权相适配，进而合理配置政府权责，是科学行政的基本条件。2019年，国务院《科技领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》已明确省级政府科技事权边界，其中推进区域创新体系建设被调整为中央与地方共同财政事权。然而，省级以下各级地方政府尚待进一步明晰权责配置。区域发展不平衡是我国的基本国情，地方政府间财力差异较大，双循环格局中区域经济功能定位亦不相同。地方政府科技事权边界既要有助于促进区域间协调发展，又要有利于地方政府提升科技创新治理绩效。
关键措施
迎应挑战，基于双循环格局地方政府科技创新治理面对的现实情况，优化地方政府科技创新治理应着力激励地方官员、提高创新资源配置效率、在科学界定政府与市场的关系基础上完善地方政府科技事权设置。
一是树立科学的科技创新治理理念，改良政绩考评方式，优化科技创新管理部门政府官员的绩效考评体系，将科技创新治理绩效评价的考评重点由投入产出比转向科技创新治理对市场需求的满足效率。
二是促进科技创新资源流通，优化科技创新要素市场环境。加快建立现代化科技创新资源交易的市场体系，完善交易制度，降低交易成本，提高交易效率，实现消费结构转型升级需求与科技创新能力供给的匹配。积极推动商事制度改革，优化流程，提供保障，营造良好环境，吸引更多社会资本进入，促进科技创新资源交易持续发展。
三是明晰省级以下政府科技事权。应保障省级以下政府自主履行科技事权，以便更好地满足区域科技与经济融合需求，提高行政效率，降低行政成本。对跨区、外部性较强或者难以明确区分受益范围但有利于促进地方科技与经济融合发展的科技领域公共服务，明确为上下级政府共同科技事权，可以采取按比例、按项目、按类别、按隶属关系分级负担等方式分别承担相应的支出责任。建立科技领域事权划分动态调整机制，逐步完善支出责任体系。根据科技体制改革进展、地区经济社会发展需求、政府财力变化、国家科技政策变化等，结合工作实际动态调整地方上下级政府科技领域事权。
作者：郑鸿铭、王福涛 华南理工大学公共管理学院、政府绩效评价中心助理研究员；华南理工大学政府绩效评价中心教授
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