二、中央如何定调“十四五”期间财税体制改革？

 

党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于国民经济和社会发展的第十四个五年规划的建议》，明确指出了财税体制未来的改革方向，即“建立现代财税金融体制。加强财政资源统筹，加强中期财政规划管理，增强国家重大战略任务财力保障。深化预算管理制度改革，强化对预算编制的宏观指导。推进财政支出标准化，强化预算约束和绩效管理。明确中央和地方政府事权与支出责任，健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力。完善现代税收制度，健全地方税、直接税体系，优化税制结构，适当提高直接税比重，深化税收征管制度改革。健全政府债务管理制度。”《国民经济和社会发展的第十四个五年规划》对此做了进一步部署落实。

 

党的二十大报告提出：“健全宏观经济治理体系，发挥国家发展规划的战略导向作用，加强财政政策和货币政策协调配合，着力扩大内需，增强消费对经济发展的基础性作用和投资对优化供给结构的关键作用。健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系。”

 

上述每项要求都是复杂的系统工程，概要言之就是建立现代财税制度，包括预算、税制、中央与地方关系三个方面的内容。

 

（一）预算方面，所有政府收入要纳入预算管理，强化对支出标准和支出绩效的管理，防范化解地方债务风险

 

第一，政府凭借政治权力的税收收入和作为产权所有人的收入都应当全部纳入预算管理。但是目前政府产权收入仅仅包括土地以及部分资源产生的收入，要进一步扩大到其他资源，避免国家所有的资源成为个别地方享有的资源。

 

第二，在收入增速下行与支出刚性不减的环境下，预算管理要加强统筹财政资源。

 

第三，财政支出要标准化，提高财政支出绩效，进一步优化财政支出结构、提高支出效率，把有限的财政资金用在刀刃上。政府收支尤其是支出体现国家战略和政策方向，要加强对预算编制的宏观指导，确保国家重大战略落地。

 

第四，进一步扩大预算公开的范围，提高公开的时效性和规范统一性，以促进纳税人更好地监督政府。当前省级政府预算公开有较大进步，但地市和区县级预算公开还存在公开不及时、公开范围不够、公开内容不规范统一等问题。

 

第五，遏制隐性债务增量，化解存量，健全政府债务管理制度。

 

（二）中央与地方关系方面，近年来针对基本公共服务等领域划分了中央与地方的事权和支出责任，但共同事权规模仍较大，部分领域事权和支出责任要进一步明确

 

1994年分税制改革主要划分的是中央与地方的收入关系；2016年以来中央与地方事权和支出责任在基本公共服务、医疗卫生、科技、教育、交通运输、生态环境等领域做了进一步的划分，但是共同事权和支出责任以及专项转移支付仍存在较大规模。国防安全、大江大河治理、收入分配等领域还部分地存在事权和支出责任下移的情况。部分省份如北京地域范围内政务服务、国际交往等中央地方事权支出责任划分还不够清晰合理。

 

2022年6月出台的《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，完善省以下财权与事权和支出责任划分，进一步推进构建权责清晰、财力协调、区域均衡的省以下财政体制，但是如何实现统一规范与因地制宜仍是下阶段的重大课题；部分省份越到基层，基本公共服务的保障越难。

 

（三）税制方面，健全地方税、直接税体系，优化税制结构，适当提高直接税比重

 

营改增后，由于调整了增值税收入分配比例，地方政府一般公共预算收入占全国比重总体平稳，约53%左右。但是，主要构成是增值税、企业所得税和个人所得税的共享税，地方税种不足。事实上，有限的税种必然难以一一对应到每级政府；以及无论增值税划给地方还是中央均会导致中央地方收入比例畸高或畸低，因此共享税可能是未来方向，构建地方税体系可能难以推进。

 

提高直接税比重主要是财产税和所得税，在房地产税尚未推出的情况下难度较大，同时个人所得税改革增加了专项附加抵扣，纳税人群大幅减少。此外，提高直接税需要良好的纳税意识。总体上，税制改革有以下相对确定的方向：

 

第一，未雨绸缪考虑房地产相关税种和土地出让收入下行带来的财政收入冲击，因此房地产税的推出是大势所趋。鉴于当前房地产仍在缓慢恢复阶段，待房地产企业逐步走出困境和居民部门信心逐步恢复后的适当时机，推动试点真正落地，发挥筹集财政收入、调节社会公平的作用。同时要做好与目前房地产相关税种（房产税、土地增值税、契税、耕地占用税、城镇维护建设税等）的整合工作。

 

第二，个人所得税改革从分类与综合相结合的征收模式彻底走向综合征收。其中，非劳动所得（财产转让、偶然所得等）逐步纳入综合所得；免征额不能再大幅提高，必须确保一定规模的纳税人群，否则纳税人群大幅减少的结果必然是直接税体系和纳税人意识难以真正建立；降低最高边际税率45%的税率，提高税收遵从度，宽税基、低税率、严征管是未来方向。

 

第三，改革消费税，将消费税征税范围从烟、酒、汽车为主拓展到高端服务业比如高端会所和酒店，征税环节从生产环节后移至消费环节，并逐步下划给地方，充实地方税源。

 

第四，提高资源税、环境税税率，体现绿色发展理念和高质量发展导向。

 

第五，探索数字经济和服务业经济时代下的税收问题。