2022年以来，我国经济持续受到需求收缩、供应冲击和预期转弱三重冲击，并叠加新一轮新冠肺炎疫情、俄乌冲突、发达国家货币政策转向等因素的影响，经济面临较大下行压力。3—5月工业生产指数、服务业生产指数等多项经济指标出现单月或多月的负增长。面对严峻的经济形势，国务院出台了扎实稳住经济的一揽子政策措施，6月各项主要指标出现明显回升，经济总体呈恢复发展态势，生产需求逐步改善。但当前经济恢复的基础还不稳固，7、8月经济指标又出现一些波动。要实现党中央提出的“疫情要防住、经济要稳住、发展要安全”的目标，特别是稳住经济大盘，就必须加大各方面政策的实施力度。8月，国务院出台了稳经济一揽子政策的接续政策措施。从理论与实践、历史与现实的角度看，在各方面政策中，稳投资政策都具有关键作用。要充分挖掘有效投资的潜力，推动疫后经济持续平稳恢复，力争实现全年经济发展最好结果。

 

 

　　（一）投资是宏观调控的重要工具和手段

 

　　投资是逆周期调节的重要工具。相对于消费，投资是快变量，能够较为迅速地对经济形势变化作出反应。相对于出口，投资的可控性更强，特别是公共投资可以直接体现政府的意图。因此，投资被普遍作为逆周期调节工具，在稳定宏观经济中发挥着重要作用。投资在我国应对2008年国际金融危机、2020年新冠肺炎疫情冲击中都发挥了重大作用。例如2020年一季度我国经济受到新冠肺炎疫情严重冲击，国内生产总值（GDP）同比下降6.9%，但二季度就实现了回升（同比增长3.1%），其主要动力就来自投资的快速启动，当季投资对经济增长的贡献率达到154.4%，比上季度迅速提升了130个百分点，而同期消费的贡献率为-68.4%。

 

　　投资是跨周期调节的重要手段。投资在短期体现为需求，在中长期体现为供给，是形成潜在增长能力的基础。因此，投资的影响会跨越经济周期，对较长时期的经济发展产生影响。考虑和规划中长期经济发展，就必须从当前的投资入手，不断优化投资结构，带动供给结构提质升级。例如我国自20世纪90年代以来为应对亚洲金融危机、国际金融危机等外部冲击，开展了多轮大规模基础设施建设，不仅稳定了短期经济增长，还显著提升了我国的基础设施水平，建成了世界一流的高速公路、高速铁路、机场、电力、通信等设施。完善的基础设施已成为我国参与国际竞争的重要优势，也是中国经济长期稳定向好的重要基础。

 

　　（二）当前形势要求投资发挥好关键作用

 

　　受疫情和俄乌冲突等因素影响，2022年二季度我国经济明显减速，同比增速仅为0.4%，估算GDP损失约为1.2万亿元。三、四季度是弥补损失的关键时期。在三大需求中，消费需求和出口需求的制约因素较多，大幅提速的困难较大。在消费方面，由于疫情反弹导致消费场景受限和消费者信心减弱，7月社会消费品零售总额同比仅增长2.7%，比6月回落了0.4个百分点，8月因基数等原因同比增速明显提高，但环比仍为负增长。预计受疫情、消费信心不足等因素的影响，消费形势仍面临很大的不确定性，快速回归正常水平还有很大困难。在出口方面，2022年以来我国出口表现一直超出预期，以美元计价的1—7月同比增速达到14.6%，贸易顺差扩大61.6%。但从近期一些数据和先行指标来看，受发达经济体经济减速、俄乌冲突持续、美国加大“科技脱钩”力度等因素的影响，出口增速可能出现放缓。8月以美元计价的出口同比增长7.1%，比7月增速大幅下滑10.9个百分点；采购经理指数中的出口订单指数虽比7月有所回升，但仍处于收缩区间，也低于6月的水平。而在投资方面，在各类政策措施的支撑下，2022年以来投资增速一直保持平稳，1—8月全国固定资产投资（不含农户）同比增速为5.8%，高于疫情前的2019年全年5.4%的增速。特别是2022年1—8月基础设施投资（不含电力、热力、燃气及水生产和供应业）同比增速达到8.3%，明显高于疫情前的2019年3.8%的增速，更是发挥了极为重要的托底作用。在当前消费需求较弱和出口需求可能转弱的背景下，发挥好投资的关键作用，是争取实现全年经济增长最好结果的重要保证。

 

　　（三）扩投资要把握好度

 

　　在充分认识投资在宏观调控中的重要性的同时，也要看到短期内大规模投资会拉高经济的负债水平，增加经济的脆弱性。投资也会有风险，当前的投资未来能否取得回报具有不确定性，不能取得回报的投资将是无效投资和浪费。因此，扩大投资并非没有界限，而是要精准把握投向和力度，量力而行，尽力而为，不搞大水漫灌，不过度透支未来，才能做到既利当前，也利长远。

 

 

　　我国虽然经历过较长时间的靠投资驱动经济增长的发展阶段，资本积累有了长足进展，但当前我国作为发展中国家又面临结构升级和内外部环境变化，仍有较为广阔的投资增长空间。据估算，我国人均资本存量仅为发达国家的20%～30%。要缩小与发达国家的差距，必然要求通过持续投资来提升人均资本存量。同时，我国经济正经历城市化、数字化、绿色低碳化等重大结构转型，需要投资来保障转型成功。我国还面临人口老龄化、气候变化、全球产业链重构等一系列挑战，有效应对这些挑战也需要以投资作为支撑。

 

　　（一）围绕补短板推进传统基础设施建设

 

　　我国当前的城镇化率约为65%。根据相关国际经验，在城镇化率达到70%以前仍是传统基础设施建设的高峰期。我国传统基础设施网络虽然已基本成形，但还存在不少短板和薄弱环节，影响系统效率和服务水平，需要扩大投资尽快补短板、强弱项。要进一步提升城市群、都市圈内部和外部的交通连接性，提升综合交通网络效率，为畅通国内大循环奠定基础。2020年我国城市建成区路网密度为7.07公里/平方公里，明显低于发达国家15～30公里/平方公里的水平。目前我国各类具有市域（郊）铁路功能定位和技术标准的线路仅仅1100公里左右，而美国2018年都市圈市域（郊）铁路达到12722公里，我国不及其1/10。作为城镇化重要载体的县城基础设施相对薄弱，加强县城基础设施建设还有较大空间。乡村振兴也能带来可观的基础设施需求，加快农村基础设施建设有利于缩小城乡公共服务差距，推动实现共同富裕。要满足人民对美好生活的向往，需尽快补齐公共卫生等社会基础设施短板，提升民生保障水平。我国城市建设的“面子”和“里子”还不协调，“十三五”时期地下设施投资占市政公用设施建设投资的比重仅为15.7%。要加快地下综合管廊等地下设施的建设，筑牢城市发展的“里子”。2022年夏季创气象纪录的高温、干旱再次提示气候变化的影响正在显现，必须加强对水利、可再生能源等设施的投资，提升抗极端天气的设施水平，增强减缓和适应气候变化的能力。应适应消费升级的需要，加强商贸流通等消费基础设施建设，以投资促消费。

 

　　（二）围绕数字化推进新型基础设施建设

 

　　疫情后数字经济已经成为我国经济增长的重要驱动力。2021年我国数字经济占比达到39.8%，比疫情前的2019年提高了3.5个百分点。数字经济同时还是国际竞争的焦点，关乎未来我国经济发展新优势培育和在国际经济新格局中的地位。新型基础设施是数字经济发展的重要支撑，要加快推进5G、人工智能、大数据相关基础设施建设，强化全国一体化大数据中心布局，支持“东数西算”工程建设。加强数字技术与传统基础设施的融合，推动传统基础设施的数字化、智能化改造，形成“智慧+”系列，支撑产业数字化。近期应加强充电桩等建设，配合促进电动汽车等新消费增长点的发展。加强各类创新基础设施建设，支撑创新驱动战略实施。

 

　　（三）围绕强链、补链、创链推进产业和硬科技投资

 

　　2022年以来，美国通过启动“印太经济框架”、建立“芯片四方联盟”、出台“芯片法案”、扩大关键设备零部件和软件断供范围等行为加大了对我国技术封锁、围堵以及产业链供应链“脱钩”力度。要实现更加高效、安全的发展，就必须进一步提升产业层次和技术水平，形成更加自主可控的强大产业链，进一步减少“卡脖子”领域和环节。鼓励企业加大设备投资和研发投入，巩固在战略性新兴产业中的竞争优势，尽力拉长产业链长板，防范外部对我国依赖降低的“脱钩”风险。同时，要瞄准断链制裁封锁风险高的领域加大投资力度，尽快形成生产能力或实现产品升级换代，确保在极端情况下国民经济的正常运转。在强链、补链的同时，还要加大前沿核心硬科技的投入，创造能够在全球领跑的新产业链，占领21世纪产业发展的制高点。

 

　　（四）围绕满足合理需求稳定房地产投资

 

　　受人口、去杠杆等因素的影响，我国房地产业正经历阶段性变化，叠加疫情等因素的影响，2022年以来房地产业下行趋势明显，投资、销售、新开工等指标均出现负增长。1—8月全国房地产开发投资同比下降7.4%，已经连续5个月负增长，且降幅持续扩大。但从发达经济体的经验来看，房地产业即便过了高增长阶段，仍在相当长的时期内保持着国民经济主要产业的地位，对经济整体运行产生重大影响。无论是从长期趋势看，还是从现实需求看，我国房地产业也还有相当大的发展空间。下一步，要加快人口净流入地区的保障房、租赁房建设，切实解决新市民的住房问题。进一步优化住房政策体系，支持通过房地产市场满足刚性和改善性住房需求。加大城市适老化改革力度，增加养老设施，积极应对人口老龄化趋势。配合人口政策调整，增加抚幼服务设施，为儿童成长创造更为健康的环境。加大城市更新力度，加快城市老化燃气、供水、排水、供热等管道的更新改造，提高城市整体安全性和居住品质。

 

 

　　（一）建立稳定、可预期的政策环境

 

　　建立以负面清单加规制为主体的投资管理体制，进一步落实“法无禁止即可为”的原则，明确各类资本准入的领域、条件和规则，并且要保持相对稳定，给投资者以稳定的预期，解决“能投”的问题。近期应尽快推出一批“绿灯”项目，激发投资者的信心。政策调整要依法、依规进行，要加强部门间的协调并与市场充分沟通，有充分的过渡期，尽量减少政策变动给投资者带来的成本，解决“敢投”的问题。继续深化“放管服”改革，提升服务效能，积极对接世界银行新营商环境评估体系（Business Enabling Environment，BEE），打造市场化、法治化、国际化的营商环境，解决“愿投”的问题。

 

　　（二）做好投资的项目、土地、能源保障

 

　　要做好项目筹划。围绕“十四五”规划目标任务和国家重大战略，特别是102项重大工程项目，加强项目研究论证，高质量做好项目储备工作，形成“储备一批、开工一批、建设一批、竣工一批”的良性循环。各地进一步围绕本地区五年规划和各类专项规划，梳理储备项目，做好项目前期准备工作，并与金融机构做好信息对接。

 

　　强化项目建设用地、用能保障。加强与规划的衔接，优化审批流程和审批方式，提高用地、用海审批效率，加快推进农村集体建设用地入市等改革落地。切实保障投资项目用能指标，加快落实国家重大项目能耗指标单列、原料用能和新增可再生能源不纳入能源消费总量控制考核、能耗强度目标在“十四五”规划期内统筹考核并留有适当弹性等新政策，所释放的用能指标尽快分配使用。

 

　　（三）强化投资的资金来源保障

 

　　发挥好财政资金的引领、撬动和托底作用。2022年中央预算内投资资金比上年增加300亿元，达到6400亿元，并按照靠前发力的要求及早下拨。在2022年新发地方政府专项债券3.65万亿元的基础上，按照国务院的部署尽快依法盘活地方2019年以来结存的5000多亿元专项债限额，优先支持在建项目，年内形成更多实物工作量。要进一步优化专项债券管理规则，扩大专项债使用范围。

 

　　用好政策性、开发性金融工具。政策性、开发性金融机构是我国基础设施投资的重要资金提供方。央行年中调增政策性、开发性银行信贷额度8000亿元，以提高基础设施领域的贷款投放能力，并支持国家开发银行、中国农业发展银行分两批设立了6000亿元以上政策性、开发性金融工具额度，并视情况可进一步扩大规模，主要用于解决投资项目缺少资本金的痛点、堵点问题。政策性、开发性金融工具主要采取股权投资、股东借款、专项债资本金过桥等方式来补充项目资本金，其占比最高可达到全部资本金的50%。政策性、开发性金融工具的运用可以进一步撬动各类社会资金投向基础设施领域，其理论撬动比例可以达到1：10。此外，中央财政将按政策性、开发性金融工具实际股权投资额予以适当贴息，贴息期限为2年，这有利于降低股权投资成本和回报水平要求，进一步扩大了可实施的项目范围。要进一步完善银政企协调联动机制，发挥好政策性、开发性金融工具决策效率高、落地速度快的优势，有效填补专项债发行使用完毕后的基础设施投资资金空档期。

 

　　规范推进政府和社会资本合作（PPP）。PPP是吸引社会资本进入基础设施投资的重要方式，在有效防范政府隐性债务风险的前提下，加大PPP的推进力度有利于政府在自身不加杠杆的条件下扩大基础设施投资。要进一步完善使用者付费的项目定价和调价机制，使之能够有效反映生产成本和合理回报，增强社会投资者的信心。对无收费收益的外溢项目也要允许地方积极探索外溢收益的回收方式，防止财政支出责任过度累积。

 

　　盘活更多存量资产。据估算，目前我国基础设施领域可盘活的存量资产总量超100万亿元，如果能利用好将会成为基础设施投资的重要资金来源，并且不提高杠杆水平。要支持基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）加快发行上市，支持民营企业债转股、股权交易、并购重组，将募集和收回的资金继续投入重点领域的基础设施建设中。

 

　　有效发挥多层次资本市场的功能。支持符合条件的主体发行企业债券，用于有收益的项目建设，债券市场也要进一步创新品种满足市场需求。继续鼓励金融机构增加中长期贷款发放，特别是提高制造业中长期贷款投放比例。进一步释放股票市场注册制改革红利，扩大股权性资本供给，优化融资的股债结构，完善创业资本等募资环境建设，拓宽保险、年金等长期性资金进入股权投资渠道。引导金融机构满足正常合理的房地产开发贷款和住房按揭贷款需求，保交楼、防烂尾。同时发挥好资产管理公司和金融资产投资公司的作用，按照市场化、法治化原则积极参与房地产企业的债务风险处置，恢复房地产市场的信心，促进房地产投资尽快回稳。

 

　　来源：债券杂志 作者：孙学工