党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视数字化发展，明确提出建设数字中国。6月22日，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第二十六次会议时强调，数据基础制度建设事关国家发展和安全大局，要维护国家数据安全，保护个人信息和商业秘密，促进数据高效流通使用、赋能实体经济，统筹推进数据产权、流通交易、收益分配、安全治理，加快构建数据基础制度体系。会议还审议通过了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》。

 

　　数据作为新型生产要素，是数字化、网络化、智能化的基础，已快速融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各个环节，深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理方式。为保障数据基础制度体系的健康运行，迫切需要构建符合数据要素特点的数据要素国家治理体系。数据要素国家治理体系是指统筹数据要素流通与应用的一系列相互关联、相互协调的制度安排，体现在国家、行业、区域、企业、个人等不同层面，涉及科技、产业、社会等不同应用领域以及数据采集、存储、加工、分析等不同管理阶段。构建数据要素国家治理体系不仅是我国推进国家治理现代化的迫切需要，而且是我国释放数据要素价值、占据国际数字竞争制高点的迫切需要。为此，需要宏中微系统推进，构建数据要素国家治理框架，面向数据应用与管理全链条，促进数据要素在不同环节、不同领域的融通汇聚，坚持技术创新与制度创新双轮驱动，发挥政府与市场协同作用，提高数据要素治理效能。

 

　　构建数据要素国家治理体系是数字化高质量发展的迫切需要

 

　　国家数据要素高效治理迫切需要构建数据要素国家治理体系。数据要素向各领域广泛扩散渗透，形成了人类世界、物理世界与信息世界三元融合的复杂系统。三元世界的融合使得传统数据治理方式表现出制度供给不足、治理部门分割、响应速度慢等问题。而且，当前不同层级、不同部门、不同类型的数据治理机制未能有效衔接，政府、平台企业、社会组织、个人等不同主体的数据治理诉求可能会相互冲突，科技、产业和社会不同领域的数据治理规则难以协调。因此，迫切需要构建数据要素国家治理体系，补齐数据要素协同治理制度短板，加强不同数据要素治理规则的衔接，打破治理孤岛，提高数据治理整体效能。

 

　　释放数据要素价值迫切需要构建数据要素国家治理体系。数据要素的价值生成是一个多维、动态的概念。从数据管理链来看，数据要素价值体现在数据采集、存储、加工、分析、服务等不同环节；从数据应用链来看，数据要素价值体现在科技、产业和社会等不同领域的创新应用。我国具有超大规模市场优势和海量创新主体，为数据要素的价值生成奠定了良好基础，同时也增大了数据治理的难度。一方面，数据资源利用率不高。将原始数据转化为数据要素的技术水平有待提升，大量非结构化数据并未得到有效利用。另一方面，数据要素的战略价值和自生成性特征促使创新主体纷纷构建自身主导的创新生态系统，但也产生了数据垄断、数据歧视等问题。因此，迫切需要构建数据要素国家治理体系，推动数据要素的经济和社会价值有序释放。

 

　　占据数字竞争制高点迫切需要构建数据要素国家治理体系。数据要素治理能力正在成为重塑国际关系，改变国际话语权竞争格局，推动网络空间地缘政治格局加速重构的关键力量，世界主要国家和组织纷纷制定数据要素治理规则，培育自身数据要素资源优势，积极开展数字外交，力求占据全球数据治理主动权。例如，2022年4月，美国发布《促进使用公平数据》建议书，提出加强信息采集、完善基础设施以充分利用数据资源，建立分类数据管理机制；欧盟于2022年2月发布《数据法案》，旨在强化数字主权，在数据共享、国际数据传输、数据互操作等方面做出了约束性规定。因此，迫切需要构建数据要素国家治理体系，推动各级各类数据治理规则与国际接轨，提高数据治理国际话语权，强化关键数据要素的自主可控，占据国际数字竞争制高点。

 

　　打造协同高效的数据要素国家治理体系

 

　　构建兼顾效率、公平与安全的数据要素国家治理体系。一是完善数据载体体系。优化数据中心、超算中心、物联网等基础设施的空间和产业布局，为数据要素的生成、流通和交易提供载体支撑。二是提高全民数字素养和技能。加强数字素养和技能培训，提高公民获取数据、处理数据与应用数据的能力。三是构建数据要素的分类分级授权使用体系。针对结构化数据或非结构化数据，原始数据或处理数据，私人数据或公共数据，敏感数据或非敏感数据，即时数据或历史数据等不同数据，制定数据要素的分类分级授权使用标准，实现数据要素经济价值与社会价值的统一。四是构建数据要素的市场化流通配置体系。建立符合数据要素特征的数据要素流通体系，鼓励市场主体参与数据交易平台建设，建立市场评价数据要素贡献、按贡献决定报酬的数据价值分配机制。五是构建数据要素安全保障体系。强化对数据要素的监测认证、安全评估和风险预警能力建设，实现对数据要素的全链条可追溯。加强对关键领域数据、个人隐私的保护，完善数据跨境流通机制，规避数据风险。

 

　　打造面向数据应用全链条的数据要素国家治理体系。一是打造科研数据国家治理体系。建立科技资源开放共享和科技合作数字平台，提高科技资源利用效率，促进科技合作。完善开源知识产权、开源标准等制度环境，打造开源技术生态服务体系，防范开源供应链风险。二是完善产业数据国家治理体系。健全针对数据要素的反垄断、反不当竞争、税收等监管政策，打造有利于数字经济健康发展的市场环境。三是完善社会数据国家治理体系。建立教育、医疗、交通、社会保障、安防、养老、应急管理等领域的公共数据管理平台，辅助社会服务和治理决策。运用多元数据建立具有安全态势感知能力的数字城市和数字乡村，强化社会风险研判和预警能力。

 

　　打造面向数据管理全链条的数据要素国家治理体系。一是扩大数据要素管理全链条供需匹配。推进数字化转型促进中心等公共服务平台建设，为创新主体提供数据要素管理全链条交易撮合、咨询、安全保障等服务。面向数字科技、数字经济与数字社会创新发展需求，拓展数据生成、采集、存储、加工、分析、服务等数据要素应用场景。二是构建数据要素管理全链条标准规范体系。打造面向数据采集、存储、加工、分析、服务等管理全链条的数据要素标准规范，提高数据要素的互操作性、准确性、规范性，促进数据要素全链条高效衔接。

 

　　坚持技术创新与制度创新双轮驱动，推动数据要素治理手段与机制变革。一是构建数据要素治理技术体系。面向数据管理与应用全链条，加强传感器、物联网、边缘计算、数据中心、高性能计算、服务器、工业软件、隐私计算等数据治理技术的研发突破，提高算法算力算据水平，为数据要素治理提供技术底座。二是设立数据要素国家治理机构。统筹管理不同链条、部门、区域的数据要素系统，实时监测和评估数据要素来源、去向和应用，对数据要素治理相关法律做出解释，帮助市场主体识别数据要素应用前景和风险。

 

　　发挥政府与市场作用，打造多元主体协同共治的数据要素治理模式。一是完善数据治理法律法规。制定国家数据战略，围绕科技研发、人才培养、基础设施建设、经济可持续增长、改善公共服务、保障数据安全、规范数据跨境流通等方面构建系统全面的数据要素治理框架，引导数据要素市场化配置。二是明确多元主体协同共治的定位。秉持开放、合作、平等、互惠的价值观，明确各级政府、平台企业、社会组织、公众等多元主体参与数据治理的权利和职责。三是打造多元主体协同共治的数据共享机制。综合考虑科技、产业、社会发展效率与安全，界定政府部门对不同数据要素的监测、采集和使用权限，推动公共部门数据有条件开放共享，促进多元主体良性互动。

 

　　作者：陈凯华（中国科学院科技战略咨询研究院研究员）；康瑾（中国工业互联网研究院工程师）