近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（下称《意见》）。《意见》提出，顺应县城人口流动变化趋势，选择一批条件好的县城作为示范地区重点发展，防止人口流失县城盲目建设。《意见》强调，科学把握功能定位，分类引导县城发展方向：加快发展大城市周边县城，积极培育专业功能县城，合理发展农产品主产区县城，有序发展重点生态功能区县城，引导人口流失县城转型发展。

 

在讨论人口流失县城转型发展前，需要引导地方政府和社会公众科学认识人口流失县城的规律。此前一直有一种认识的误区，认为在中国人口流入的地方，都是因为优惠政策产生的经济发展机会，而人口流出地是因为没有这样的经济政策，如果这个认识是对的，就会引导决策者和地方政府对于县域的经济发展走向争取政策、争取资源的发展路径上。但要特别强调的是，在中国这样的大国，每一个地方的自然地理条件和经济地理条件差别都非常大。我们必须把县域经济的发展放到经济全球化和现代化的进程中去理解，才能够看到县城人口流入流出的客观经济规律，这样才能科学把握每一种类型的发展路径。

 

靠近沿海或大城市的地方人口流入，会带来建设用地的需求，要让这些地区的县城在发展制造业和提供居住及配套大城市的功能方面得到更多的发展空间，和大城市一起形成一体化的都市圈。人口流出的地方，往往外围的郊区和农村地区人口呈现负增长，就会出现几个现象，已经得到的建设用地指标没有利用，已经进行的建设出现大量的闲置，在新城建设里还有大量的住房建设、工业园建设出现闲置，此外农村地区随着城市化率不断提高，宅基地逐渐闲置，甚至成为空心村。

 

这种人口负增长地区的闲置建设用地完全可以复耕为农业用地和生态用地，相应的建设用地指标和补充耕地指标可以做跨地区的再配置，用到人口流入的地方，来相应提高建设水平，同时也能让人口流出地的人口换个地方提高就业机会及收入水平。

 

在这个过程中，人口流出的地方，一定要注意自身的条件，发展的产业需要具有可持续性和比较优势。如果一个地方的比较优势是在农业、旅游、自然资源这样的产业上，在经济总量增长空间、资源总量受到约束的情况下，相应吸纳就业和人口的能力也不强，就有可能持续产生人口的流出。这种情况下，欠发达地区就要着眼于人口流出过程中，提高留守人口的人均资源占有量或使用量，提高人均GDP和人均收入。也要求中央政府和省一级政府对人口流出地提供与人口规模相适应的公共服务，来帮助他们改善生活质量。要避免人口流出过程中“人定胜天”的想法，认为优惠政策和行政力量就可以改变经济规律，在地方政府要做大本地经济规模和招商引资税收规模的情况下盲目投资，违背自己的比较优势，结果可能导致债务增长或恶化，只要时间拉长，就发现这样的做法得不偿失。

 

作者：陆铭 上海交通大学特聘教授