上海交通大学中国发展研究院执行院长陆铭：深度解读加快建设全国统一大市场
华夏时报 / 2022-04-15 17:52:55
4月10日，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（下称《意见》）发布，要求健全城乡统一的土地和劳动力市场。统筹增量建设用地与存量建设用地，实行统一规划，强化统一管理。完善城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨区域交易机制。完善全国统一的建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场。健全统一规范的人力资源市场体系，促进劳动力、人才跨地区顺畅流动。完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策。
2016年，为调动地方政府吸纳农业转移人口落户的积极性，解决土地、住房、公共服务空间供需错配问题，政府工作报告首次提出建立健全“人地钱”挂钩政策。过去六年间，多个省市对此进行了探索和试点。例如，河南、山东、安徽均出台了“人地挂钩”相关制度性文件，并安排部分县市进行试点，中央也支持浙江省建设共同富裕试验区时探索建立人地钱挂钩、以人定地、钱随人走制度。
不过截止目前为止，覆盖全国范围内的“人地钱”挂钩实践始终欠奉。《意见》的出台，是否有望改变这一现状？对此，《华夏时报》记者采访了上海交通大学中国发展研究院执行院长陆铭。他认为，中国城镇化仍有巨大潜力，城乡间的人口进一步向城市（特别是以大城市为核心的都市圈）集聚的趋势没有变。在此背景下，建立一个全国范围内的统一市场对建设用地指标进行跨省交易和调配，并利用中央财政转移支付帮助人口流入地提供跟外来人口增长所相适应的教育、住房资源，才能实质性推进“人地钱”挂钩政策，令“地随人走、钱随人走”成为趋势。
建设用地指标跨省调配机制呼之欲出
《华夏时报》：2016年的《政府工作报告》中首次提出“人地钱挂钩”政策，之后河南、安徽、山东、浙江等多个省份都对人地挂钩进行了探索，但是全国范围内的“地随人走”仍然缺乏实践。此次《意见》从建设全国统一大市场的视角下再次强调完善“人地钱挂钩”政策，有何新的意旨？
陆铭：全国范围内“人地钱挂钩”提出来以后，实际上涉及到两个方面的问题。一方面，在增量的建设用地里，哪里人多，哪里建设用地指标就应该更多；另一方面，就是把存量的建设用地“动起来”，有些地方人口流入多，建设用地不够，但有些地方人口增长慢、甚至负增长，建设用地是闲置的。所谓存量“动起来”，就涉及到建设用地指标在不同地区的交易或者调配。
从这两方面来讲，前一方面增量建设用地相对比较好做。现在主要问题是在一些人口流入的大城市，尤其是像上海和深圳问题特别突出，就是受规划的制约，大量的农村用地仍然保持着农业用地的状态。未来人口增长，是不是能够同样增加建设用地的供应，取决于规划和既有的土地制度，而这反过来就又决定了经济活力较强地区是否能吸纳足够人口。
后一方面，存量建设用地跨区域的交易或者调配，现在推同省内部调配比较快一点，相对来说也比较灵活一点。但是现实中，中国有相当多的人口是跨省流动的，所以现在国家提出要建立一个全国范围内的统一市场，对建设用地的指标，包括在闲置的建设用地复耕为农业用地过程中产生的建设用地指标进行跨省的交易和调配。
目前状态是，只有贫困地区所整理出来的一些建设用地指标才可以跨省交易和调配。我也很期盼相关政策能够尽快出台，相信一些主管部门已经在考虑这个问题了。
《华夏时报》：2016年以来，中央财政每年都会下达农业转移人口市民化奖励资金，一定程度上是否起到了推进人口流入地为外来人口提供的公共服务的作用？要实现“钱随人走”，财政制度具体还要实施哪些改革？
陆铭：我们的团队也在对做市民化奖励基金的效果做评估，目前研究还没有结束。总体来讲，市民化奖励基金这个政策是有积极意义的。说到“钱随人走”，最重要的问题就是怎么给新市民提供更好的公共服务，其中的焦点问题就是两条，第一是教育，第二就是住房。
尤其教育是最紧迫的。相比而言，在市场这个机制之下，如果没有政府提供的充分的公租房、廉租房，很多外来人口还是可以通过市场化的租房来解决居住的问题，尽管居住条件不一定那么好。但是教育问题目前还是主要依赖政府政策来解决的。
要满足外来人口的子女能在父母所在的城市接受教育，就意味着人口流入地要大量建设学校，特别是九年制义务教育的学校。未来随着普及12年的教育，还要建高中阶段的职业教育和普通高中，这将是一大笔财政支出。因此，中央财政转移支付要帮助人口流入地提供跟外来人口增长所相适应的教育资源，这才是解燃眉之急，而且还能在全国范围内有效减少留守儿童问题，促进家庭的团聚。
目前的情况是，教育财政转移支付主要还是跟着户籍走，补在流动人口的老家。那么随着形势的发展，也有大量的学者，提出中央向地方的财政转移支付要更多地跟人口流动的方向一致起来，要补贴流动人口在工作地和生活地的子女教育。
《华夏时报》：此次《意见》并未再次强调之前提出的完善户籍制度、试行以经常居住地登记户口制度等措施。这对“人地钱挂钩”政策的执行会有一定影响吗？
陆铭：户籍制度改革这个方向目前已经非常明确了。今年3月，国家发改委发布的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》里面，又再次重申了户籍制度改革，而且比之前的政策举措又有一些向前的迈进。比如都市圈和城市群内户籍准入的年限同城化累计互认等等，进一步强调了深化户籍制度改革。所以这个问题不用担心，也不会对“人地钱挂钩”产生实质性的影响。
增加土地供应，是稳定大城市房价的前提
《华夏时报》：从2016年算起，人地挂钩政策已经推行了6年左右，相关制度性改革一直在推进当中。当前，哪些制度性障碍仍是“难啃的骨头”？
陆铭：最难改革的地方可以分流入和流出地两个角度来看。流入地主要还是规划的问题，城市的土地用途在规划中是非常严格的。每扩张一平方公里的建设用地，都会带来农业用地的减少。既有的农业用地都是有功能规划的，不只是基本农田，哪怕是一般的农田，也是受到城市自己设定的规划约束的。要把农业用途转化为建设用途，首先城市就要调整规划，现在也不是一件容易的事情。
人口流出地理论上说确实存在很多节余的建设用地指标，以及一些闲置的建设用地，比如工业园闲置、基础设施闲置。再加上闲置的农村宅基地、集体经营性建设用地，这几类闲置的建设用地可以复耕为农业用地，其指标可以从人口流出地流转出来，进行跨地区的调配和交易。而这其中，又涉及人力物力财力的投入，在哪做农业用地占补平衡、做多少的问题。另外，在人口流出的地区，现在推行农村地区人口集中居住，也都是需要花时间的。
《华夏时报》：我们注意到，从2017年起许多人口流入的大城市试点了集体经营性建设用地入市，但是目前并未看到这些地区楼市的供需矛盾因此得到实质上的缓解。其原因是什么？
陆铭：集体经营性建设用地入市目前的数量很小。一些人口大规模流入的大城市当中，流入的人口数量跟集体经营性建设用地入市数量根本不匹配。所以不能只靠集体经营性建设用地入市来增加供应，还要再加上土地供应结构要向住宅用地倾斜，住宅用地的容积率要适当地放松等等，多管齐下才能解决住房供应问题。
即使说解决，也不能从根本上杜绝住房紧张和高房价，最多只能缓解房价上涨的压力，不可能让人口流入的大城市房价跌到跟中小城市一样。毕竟大城市人们的收入水平还是相对高一些，总还是有一部分人有购买力，再加上人口流入带来的动能，所以要坚持在人口流入的大城市加大供应和建造租赁住房，才能稳定房价，保证供应。
《华夏时报》：全国范围内“人地钱挂钩”政策实施后，人口流出的城镇和农村地区要实行减量规划，这必然与地方政府做大GDP的冲动产生一定矛盾。如何去解决这一矛盾？
陆铭：人口流出地做大本地GDP要看是怎么做大，是基于自己的竞争优势和比较优势来做大，还是不顾自身条件地去做大？前者肯定没问题，后者就要避免了。现在的关键问题就是地方官员的激励机制，因为我们长期以来的惯性是对地方政府做大经济和税收有一个要求，然后又把它跟考核结合在一起，这就导致了这个矛盾。
那么接下来就要在地方官员的考核中去掉“唯GDP”导向，不适合发展制造业和大规模服务业的地方，就不要去施加这样的GDP考核，相反要把经济发展的质量，比如偿还地方政府债务，放到考核里面去。当然，这些人口流出地经济增长慢下来之后，税收增长也会放缓，这时候要去提供本地的公共服务只能靠转移支付来提供相应的资源了。
《华夏时报》：近几年，城乡流动人口“返乡创业”“返乡置业”潮引起了社会的关注。这是解决人户分离人口现实问题的最佳途径吗？
陆铭：城乡流动人口返乡置业要看两个问题，一个是不是在老家有充分的就业机会，还有这是不是一个主流的趋势。从全国层面角度来讲，城市化的水平还在提高，跨城乡和跨区域的人口流动仍然是主流，这个是大的趋势。不能把局部出现的返乡置业或者返乡创业跟全国层面总体上出现的人口流动不断增长的趋势混同在一起，这两件事情是同时存在的。
如果说有些地方小范围内集聚了一些产业，比如我关注到一个案例，河南省平舆县转移了一些宁波的家具企业，引起了劳动力的回流，那么也是一件好事。但是也有一些地方的返乡创业主要是在政府鼓励下去做的，回去发现离原材料和市场都很远，企业的经营成本就上去了，这种就是不可持续的。
城镇化潜力巨大，体制和观念障碍需破除
《华夏时报》：有观点认为，当前中国城镇化到达60%以上，已经进入非常复杂和艰难的阶段。另一方面，根据七普数据，人户分离的程度又在不断加深。对于中国城镇化未来的发展趋势，您是如何判断的？
陆铭：中国城镇化现在的水平，我觉得只要先报一个数给大家听，可能就能澄清很多问题：如果放到国际上去看，中国的城镇化率跟同样经济发展水平的其他国家相比，落后大约10个百分点。如果单独跟日本和韩国的经济发展的历史同期去比，差距还要大于10个百分点。所以，不管是从补短板，还是从经济发展水平进一步提高的客观需要来讲，中国城镇化的潜力都是非常大的。
那么阻力实际上就来自于既有的制度和思想。一方面，户籍制度是一个事实的存在，虽然正在改革，但是不会一夜之间就把户籍制度完全取消了，变成常住地登记制度。这个改革一定是渐进的，那就涉及到速度问题。从人口流入的主要地区来看，大家对于改多快这件事情还是心存疑虑的，觉得一些大城市在公共服务上没有做好充分的准备。我认为，在现存的能力之下，其实户籍制度的改革稍微加快一点，也还是能做到的。
另一方面的阻力来自于思想上的障碍。其实中国的户籍制度改革、体制改革等等一直都是艰难的，我们始终面临着体制和观念上的惯性，成为改革阻力，我觉得没有必要把这种难点跟城镇化的水平挂钩。20年前，中国城市化率40%的时候也有人说城镇化难，现在不是也艰难爬坡到65%了吗？一味地做简单的对应，反而给当下本来就已经比较难的制度改革去找到某种借口，其实很多都是体制和观念上的障碍。
《华夏时报》：近几年，“收缩城市”概念在理论界和舆论界都引起了一定的讨论。在全国范围内实行“人地钱”挂钩政策，会不会导致出现更多的“收缩城市”？
陆铭：实际上，收缩城市并不是“人地钱”挂钩改革的结果。不同地区的经济发展的条件不一样，有些地方客观上条件好一点，比如沿海沿江、气候温暖；有些地方没有这些条件，既远离沿海港口，又远离大城市，经济增长潜力小。那么给定总人口，总会有些地方人口增长，有些地方人口减少，这个跟“人地钱”挂钩没有关系。过去我们已经走了很多弯路，在有经济潜力的地方限制土地供应，把土地给到人口流出的地方，结果导致人口流入的地方高房价，人口流出的地方产生建设用地闲置和房地产库存，这就是土地和人口的流动方向的空间错配，事实证明这条路是走不通的。
另外，现在关于“收缩城市”的讨论有一个严重的误区，就是说看你在什么层面上去统计收缩城市。上海海事大学的李杰伟团队发现，如果你在地级市的层面上去统计的话，在第六次到第七次人口普查间，中国的确有44%的城市出现了人口负增长；但如果我们把统计的口径和尺度缩小到区县层面会发现，有超过80%的城市，它们的中心城区人口是正增长的，真正的“收缩”其实出现在农村和郊县。所以，收缩城市也要区分在哪个层面上看问题。
而且收缩也未见得是坏事。大量城市的收缩是出现在农村和郊县，这些地方的产业结构主要就是农业，虽然农业人口减少了，但还可以增加农场面积和农业的规模经营，所以也不要把问题夸大得太厉害。至于在收缩城市里出现了一些经济发展动能较弱、公共服务提供和基础设施建设缺乏财力的问题，主要还是要通过财政转移支付来解决。这也是《意见》出台的意义，要在全国通盘考虑生产要素的高效集聚和自由流动的问题。
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