东部发达地区推动产业“腾笼换鸟”，中西部地区应充分发挥资源优势、区位优势和成本优势，更好地承接东部地区产业转移。从全国层面看，这是优化产业布局、增强发展合力，变“各地小循环”为“国内大循环”的必由之路。目标一是推动区域协调发展，二是尽量避免劳动密集型制造环节过快流失对就业造成压力，三是为产业升级 换代争取时间。2018 年，我国推出《产业转移指导目录（2018 年版）》，2019 年我国出台《鼓励外商投资产业目录 （2019 年版）》，2020 年我国发布《鼓励外商投资产业目录（2020 年版）（征求意见稿）》，相关政策向中西部倾斜。截至目前，我国已经设立了 7 个国家级承接产业转移示范区，包括辽西北（2020 年 12 月刚获批，主要面向京津冀承接产业转移）、安徽皖江城市带（主要面向长三角）、广西桂东（主要面向粤港澳）、重庆沿江（主要面向东部沿海 地区）、湖南湘南（主要面向粤港澳）、湖北荆州（主要面向长三角、珠三角、京津冀）、黄河金三角（跨陕西、山西、 河南三省，主要面向京津冀）。当然，国内产业转移存在“出”“入”两难的问题，一是产业转出地没有足够激励来 推动产业转移、企业转移成本高，二是产业转入地没有足够能力来服务转入企业、相关企业存在“水土不服”的现象。其核心原因是缺乏产业转出地和转入地的创新合作机制和利益分配机制，转移转移带来的好处没有充分释放、 合理分配。应着力完善跨地区产业转移实施办法，一是出台产能指标、能耗指标的分配和交易机制，在行政分配方面，尽量不压减产业转出地的已分配指标，酌情增加产业转入地的指标，在市场机制方面，允许产业转入地和转出地沟通、谈判、交易相关指标。二是推动产业转出地和转入地合作建设产业园区乃至“飞地”园区，创新税收分配机制。多省市已经出台“飞地”项目的主体税收分享政策，例如山东省 2015 年出台规定允许本地园区承接省外国 家重点发展区域的重大产业转移项目，可本着兼顾双方利益的原则，实行“飞地”项目主体税收分享制度。未来应进一步推动地方政府以市场化机制，采取“共商共建共有”的原则，高标准建设产业转移示范园区，鼓励地方政府 之间的股权合作，完善税务部门的统计系统和征缴体系，让产业转出地和转入地互利共赢。三是中西部地区应增强合作、有序竞争，推动从吸引企业到建设集群的升级。目前部分中西部省份在承接东部发达地区产业转移方面存在 过度竞争、重复建设的问题，从竞争的角度，这固然有利于倒逼各地改善营商环境，但也造成较大浪费。应避免各地各自为战，充分发挥市场的作用，鼓励邻近地区联合承接产业集群，建设利益分享机制，形成产业发展合力。

 

第二，注重培育市场“隐形冠军”，突破产业链瓶颈环节。

 

总体而言，中国经济具有较为完整的工业体系与较强的配套能力，但在产业链关键环节的一些设备与材料面临 “卡脖子”问题。这些设备与材料往往是行业的顶尖产品，研发与生产技术门槛高，其体量往往也不如中端或低端 产品大。从德国、日本等国的经验看，这类高端产品市场往往由一些聚焦细分利用的企业占领。这些企业一般不追求“大规模”与“多元化”，而是在一些关键领域精耕细作，掌握关键技术，为下游企业提供中间品。这些企业往往不被消费者所知，被称为“隐形冠军”。突破产业链“卡脖子”的状况，就需要中国经济培育一批这样聚焦关键环节与关键技术而不是单纯做大规模的“隐形冠军”。这些“隐形冠军”最有可能出现在一大批民营、中小企业之中， 相关的政策应该特别给予重视。

 

与此同时，也应注重进一步推动产业链现代化。首先，应进一步发掘中国经济实现产业升级的潜力，如充分发挥国内大市场优势，以终端消费市场作为国际产业布局的吸铁石；进一步优化的产业体系与配套能力；释放劳动力的质量红利；加强基础设施的维护与升级；发挥西部地区人力、土地的成本优势。其次，进一步协调政府与市场的关系，为企业解决实际问题，杜绝“新官不理旧账”、干预企业微观经营决策等现象，这是我们改革开放四十年发展的重要经验。最后，调动科技人员、工程师等技术人才的积极性，突破产业链瓶颈。需要指出的是，科学技术的积 累与进步有其客观规律，政府、企业与科技人员应各司其职。政府应充分发挥协调、组织作用，引导企业扎实稳步 实现突破，而不是越俎代庖，滥用自身的行政、经济资源代来激励扭曲。

 

第三，尊重市场规律，有序引导企业跨境布局。

 

如前所述，伴随经济发展而出现产业链跨国再布局符合客观规律与历史经验，不宜用有色眼镜看待。在不影响国家经济安全的前提下，应鼓励本国企业按照市场规律参与这一进程，更广泛地利用国际市场资源，实现更高质量的“走出去”。另一方面，也应鼓励企业充分利用 RCEP 等贸易协定带来的契机通过参与国际产业链（如中间品贸 易等形式）进入国际市场，如化工企业为外国纺织企业提供高质量的纺织纤维与布料，高科技企业为外国的电子组装企业提供内存颗粒等电子元器件等。这既可以充分利用国际经济的生产要素，又可以通过降低贸易冲突对企业的影响。

 

第四，大力“稳外资”，增强对全球高端要素的集聚能力。

 

要加大力度引导外资布局制造业高端环节尤其是高技术制造业，以及生产性服务业。2020 年 8 月发布的《鼓励 外商投资产业目录（2020 年版）（征求意见稿）》进一步鼓励外资参与制造业高质量发展，同时鼓励外资投向生产性服务业，未来应进一步拓展鼓励目录、创新相关政策，让更多外商投资可以享受更优惠的政策。我国对外资最大的 吸引力是广阔国内市场、优良营商环境和雄厚产业配套能力。在国内市场方面，要进一步向外资开放市场，在法制环境、市场监管、政府采购等方面实现国企、民企、外企一致化，明确把在华外企作为“国内大循环”不可或缺的一部分。在营商环境方面，应加大力度对接国际高标准经贸规则，改善国际化营商环境。落实《外商投资法》，缩减外商投资负面清单，丰富外商投资鼓励产业目录，完善外商投资安全审查机制、维护国家安全时重视运用国际通行规则。在配套能力方面，应加大对中小企业的支持力度，提高产业链的稳健性，同时合理管控竞争，避免低端重复建设，推动相关企业在若干关键环节着力攻坚克难，巩固提升龙头企业和配套企业协同创新的产业链体系。