（1）尊重人民劳动意愿，保持较高水平的劳动参与率，调动人口参与经济活动的积极性

 

人口结构的调整速度比较缓慢，在结构调整过程和劳动生产率有效提升的同时，可以为愿意参与劳动的人群提供良好的社会经济和制度环境，在尊重个人意愿的前提下充分利用现有的人力资源。在劳动力数量增长难以带动经济增长的形势下，提高个体的劳动参与意愿能够在部分程度上抵消人口数量红利消失带来的负面影响。衡量劳动参与意愿的一个重要指标是参与经济活动的人口占比，即劳动参与率。

 

我国的劳动参与率呈现如下四个特点。第一，跨国比较来看，中国的劳动参与率水平较高。世界银行数据显示，15-64岁年龄段的劳动参与率中国2019年为75.9%，在G20国家中高于平均水平，仅次于英国、澳大利亚、加拿大、德国和日本（如图33所示）。第二，虽然我国的劳动参与率水平较高，但是近三十年来从1990年84.2%的水平开始持续缓慢下降。降低的原因包括经济体制改革、人口老龄化、高等教育和技能培训的普及、劳动收入水平上升以及退休失业社会保障制度的完善等。第三，不同年龄阶段的劳动参与率分布不均，我国的老年人口劳动参与率有相对下降的趋势。根据OCED数据，美国2000年到2010年65岁以上人口的劳动参与率从12.9%上升为17.4%（2019年进一步升至20.2%），而中国同一时期相同年龄段劳动参与率虽然水平较高，但是从2000年的25.1%降至2010年的21.1%。第四，女性明显低于男性。2010年第六次人口普查数据显示女性的劳动参与率为63.7%，比男性的78.2%低14.5个百分点。

 

为了更好地使用人力资源的体制和机制，调动人口参与经济活动的积极性，可以考虑以下措施：

 

第一，在退休问题上保持灵活度，尊重劳动者的意愿。第七次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上人口有2.6亿人，占总人口比重达到18.7%，其中高中及以上文化程度的人口比重为13.9%，比十年前提高了4.98个百分点。60-69年龄段的老年人口在60岁以上人口占比55.83%，随着医疗健康状况的改善，这部分老年人具有丰富的技能经验和较好的身体条件，其中相当部分老年人发挥余热的意愿和热情比较高，希望参与更丰富的社会活动来提高生活充实感和幸福感。可以考虑采取一系列措施为这些老年人参与经济活动提供社会支持。一是稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄，应借鉴国际经验，并充分考虑我国的现实国情、文化传统和历史沿革，本着实事求是的态度，充分征求各界意见。二是优化退休后返聘管理机制，出台《退休返聘人员管理和权益保护条例》，允许企业和退休人员灵活签署雇佣合同，依法保障退休返聘人员的合法权益，鼓励退休人员通过返聘继续“发光发热”。三是优化病休等提前退休管理机制，对于未到法定退休年龄而身体健康状况不再满足岗位需求的人员，采取灵活提前退休机制，解决员工对延迟退休的后顾之忧。

 

第二，在用工体制中破除“年龄歧视”。一是应动态调整弱化所谓“青年-中年-老年”群体的具体认定标准，避免相关群体过早被标注“中高龄”标签，有利于其在劳动力市场保持竞争力，也减轻其心理压力。二是加强对中高龄求职者的法律保护。美国、日本等发达经济体普遍将就业年龄歧视以立法方式加以禁止，而我国这项工作尚处空白。建议将禁止年龄歧视写入《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国就业促进法》等法律法规，并要求地方政府清理涉嫌年龄歧视的规章制度。

 

第三，给女性参与劳动提供更好的支持和选择空间。女性参与劳动的意愿受到观念、教育和收入水平等多方面因素影响。一方面，年幼子女看护基础设施的完善，尤其是婴幼儿学龄前教育等公共服务的普及，有利于减轻女性的生活负担，提升工作意愿和效率。另一方面，可以向就业困难的女性群体提供扶助和就业政策倾斜，对低技能女性劳动者加强技术培训，为其创造就业条件。最后，注意加强对女性劳动参与者的保护，避免性别歧视，创造更加公平健康的工作环境。

 

（2）政府与市场同向发力，推进与人力资源结构相适应的经济发展模式

 

第一，推动产业从劳动密集型向知识密集型转型升级。虽然我国在较长时间段内仍将葆有丰富的人力资源，但是人力资源的结构将发生重要变化，对产业转型升级提出新要求。例如，富士康员工中30岁以下员工占比约60%，30-39岁员工约30%，两者合计约90%。一位50岁的同志，即使身体完全健康，也很难胜任富士康工厂一线生产制造任务，劳动风险也更高。为了提高人力资源利用效率，尤其是中高龄人力资源，应推动产业进一步向知识密集型转型升级，充分发挥人力资源中“知识积累”的作用。我们在之前的宏观报告中多次指出，中长期看来，我国部分产业、部分生产环节向其他经济体转移是正常的跨国产业转移，遵循着客观的经济学规律，我们应积极适应和引导这个过程。

 

第二，加强对中高龄求职者的就业再培训。智联招聘问卷调查发现，有80.0%的中高龄求职者愿意从事电子商务等新就业形态，但是需要增强相关能力，尤其是数字能力。建议提高对职业教育的财政支持力度，并规范职业教育市场、提高职业教育质量，鼓励相关机构针对中高龄求职者提供个性化的培训，完善职业资格证书和技能证书认证体系，助力中高龄求职者顺利进入新领域。

 

第三，逐步建立和完善与人口结构调整相匹配的相关产业，促进经济转型升级。老年人口占比的上升将带动健康医疗和养老看护等服务需求的提升，消费需求的改变将推动相关产业的结构调整和转型升级。目前我国养老产业和相关配套设施还很不充分不完善，针对老年人这个规模持续扩大的关键群体，需要大力增加健康产业的支持力度，搭建技术创新平台，积极开发健康医疗和数字经济的融合，满足老年人的消费和高质量养老需求。

 

（3）顺应经济地理再布局，推动人力资源在国土空间上的合理配置

 

在清华大学中国经济思想与实践研究院发布的2020年四季度宏观报告中，我们曾呼吁推动中国经济地理再布局。(10)改革开放以来特别是2000年以后，中国人口的地理分布随着生产力布局的变化，在更广阔的的地理范围内发生着快速变化。从2010年以来我国人口地理分布的变化趋势来看，一是人口从向核心大城市集中转变为向区域化中心城市群集中，尤其是长三角、珠三角、成渝地区集中；二是跨区域的城乡二元流动开始向本区域的城乡二元流动转换，东部地区尤为明显。这种趋势性的变化，既是人口地理分布随生产力提高、产业集群和城市群发展的必然，也是国内劳动要素市场改革成效的体现。这种聚集发展进一步推动了城市化水平和产业发展，也带来了人力资源利用效率的持续提升。

 

但是，从目前人口地理分布与生产力布局的匹配程度来看，人口地理分布的变化相对滞后，未来劳动力流动所能释放出的增长潜力依然巨大。以北上广深为例，四地GDP占全国的12.5%，而人口仅占全国的5.2%；以全国10城和20城的GDP和人口占全国比重来看，人口占比落后经济比重分别达到11和16个百分点。以2019年人均7万以上的10个省市为例，GDP占全国的54.5%，而人口只有全国的38.1%。此外，2019年全国农民工总量2.9亿人，其中外出农民工1.74亿人，占全国人口的12%，东部地区农民工以就近转移为主，中西部地区则以外出为主，也从另一个侧面反映出当前我国人口地理分布未来优化调整的空间还很大。应顺应经济地理再布局，推动人员资源在国土空间的合理配置，让人力资源流向最能发挥其价值、效率最高的地区。建议进一步推动户籍制度改革，推动落户门槛条件以及名额分配进一步清晰化、透明化以及适度标准化，推动降低乃至取消落户门槛，尤其是取消买房才能落户的条件。完善居住证制度，建立健全以居住证为载体的基本公共服务提供机制，给予常住人口以市民待遇，包括养老、医疗和子女教育等。

 

 

作者：李稻葵

来源：网易研究局